土地财政吃紧 限购政策博弈加剧

 

    随着佛山市放宽限购政策的《通知》借网络迅速传播，佛山市一时间在网上获得了“限购松绑第一城”的称号。

    佛山“松绑令”的主要内容为，已拥有两套房产的户籍家庭可增购一套每平米7500元以下的住房，5年以上二手房不再纳入限购范围。

    “一旦执行将是对原有‘限购令’方向的挑战和实质的突破。”中原地产研究中心认为。

    世联地产佛山公司总经理葛朴指出，“松绑令”每平方米7500元的房价限制可以对佛山楼市产生重大影响，目前佛山定价在每平米7500元和8500元之间的楼盘接近四成，若“松绑令”成行，不排除每平方米8000元的楼盘将降价到7500元，将有效刺激成交。

    “松绑令”不仅可以对新房市场产生有效刺激，对于二手房市场也可以带来促进作用。佛山市房地产协会市场研究主任骆克仪表示，目前二手房成交占到整个佛山楼市成交的20%，将5年以上二手房排除出限购范围，不仅可以加大二手房的流通，还会吸引拥有三套房的家庭将手中房产卖掉，进而新房市场也将得到刺激。

    对于佛山市“松绑限购”的初衷，人们首先想到的就是增加土地财政收入。

    今年3月出台的“限购令”对佛山楼市的影响十分明显。来自世联地产的数据显示，今年1月佛山一手房成交13157套。开始执行“限购令”的4月一手房成交猛降到2709套。之后的几个月，仅9月成交超过了4000套。

    事实上，即便是经济发达的佛山，对于土地财政的依赖仍十分强烈。世联地产提供的数据显示，佛山市2010年的土地出让金380.43亿元。另据公开资料，佛山2010年财政收入1039．96亿元，其中预算外收入734亿元。而今年前三季度佛山市土地出让金仅为182.52亿元。

    暨南大学经济学院副教授余英对中国证券报记者表示，佛山的土地出让金占到了整个财政收入的三成多，这一水平与国内一线城市的水平相当。而在一些经济欠发达城市，土地出让金可以占到整个财政收入的50%以上。佛山尚且如此，其他城市进行限购的意愿可想而知。

    而且，土地出让金并不是土地财政收入的全部，与房地产交易相关的税费也是一笔可观的收入。余英曾经研究佛山税收结构。她发现，佛山市的地方税收严重依赖房地产行业，并且在与地产相关的地税收入中，几家规模房企贡献的份额超过了96%。

    “这种财政收入结构的风险很高。一但房地产行业出现波动，整个佛山经济就有可能受到明显影响。”余英说。

    佛山住建局的工作人员12日对中国证券报记者表示，是否出台新的限购措施还需要进行进一步的调研，目前还没有时间表。

    “佛山楼市限购措施松绑了？”10月11日上午，佛山市住房和城乡建设管理局（简称“佛山住建局”）网站发布《关于进一步加强我市房地产市场调控有关问题的通知》。《通知》称，10月12日起，符合条件的部分人群、部分住房的限购条件将有所放宽。然而，当晚佛山住建局网站又挂出《关于暂缓执行〈关于进一步加强我市房地产市场调控有关问题的通知〉的通知》。佛山住建局工作人员12日对中国证券报记者表示，是否执行放宽限购措施还需要进一步调研，目前还没有时间表。

    业内人士认为，这个“朝发夕停”的《通知》背后是地方政府对土地财政的严重依赖，反映了在楼市政策执行问题上的博弈。限购政策已经影响到土地市场，融资难问题进一步助推土地市场降温。而土地市场的降温已有传导到住宅市场的迹象，房价未来仍有下行空间。

    土地出让收入锐减

    土地出让金锐减的不只是佛山市。

    研究机构的数据显示，北京、上海、天津等十大城市前三季度土地供应量同比降幅达23%，成交量降幅达25%。其中，天津、武汉和杭州的供应量跌幅高达51%、41%和38%。

    国土部公布的数据显示，今年前7个月，全国土地流标数量达到353块，比去年同期增长242%，其中仅7月份土地流标数达到61块，相当于1-2月流标数的总和。其中住宅类土地流标数量163块，占比达到46%。

    6月以来，包括南京、沈阳、南昌等多个重点城市都遭遇了土地流拍，浙江上半年流拍的地块更是高达121宗，全国土地出让金收入都不容乐观。

    业内人士分析，今年6月以后，不少城市就开始密集推地，但部分开发商不敢大规模买地。其中原因，一方面是由于一些公司去年已经大量新购土地，目前主要是把手中现有的土地盘活；另一方面，在调控政策以及信贷政策趋紧的情况下，打算保存足够的现金以备“过冬”之用。

    除此之外，保障房用地的增多也使土地出让收入进一步下滑。

    “上海各区县目前正在统计今年以来的土地出让情况，要保证达到年初制定的保障房性质住宅用地占供地总量70%的目标。土地收入因此会少一块。”上海某土地部门人士告诉中国证券报记者。

    该人士介绍，以上海为例，今年的土地储备库存没比往年减少。但一大部分土地储备库存被拿去做保障房项目了，所以能够拿出来在普通市场上出售的土地看起来明显减少。

    而历年来地方财政在土地出让上“抽血”的力度非常之大，即所谓土地财政。地方财政收入有相当大一部分来自于卖地收入。仅以上海为例，地方财政对土地储备的支持就是最初的“开办费”，即启动资金，然后就是每年从储备土地的出让收入中抽走部分增值收益。

    “今年卖地效果不好，所以各地财政都觉得吃紧。”该人士解释。

    市场人士认为，不管是土地流拍，还是地价下跌，都将对地方政府的财政收入造成冲击。如果土地市场延续目前的走势，地方政府主动上门推销土地的情况恐将愈演愈烈。在政策的叠加效应下，土地市场下行将是未来一段时间的趋势。而地价与房价紧密相连，土地市场的低迷，或预示房价将进一步调整。

    房价仍有下行空间

    上海某土地部门人士承认，如果财政实在困难，政府就必须以量补价，低价抛售一些土地以解地方财政资金需求的燃眉之急。

    但这是个两难选择：一方面，土地储备的资金来源急剧减少。土地市场的投机和股票市场一样，追涨杀跌。开发企业习惯了历年来的高销售速度、高利润，一时还没能适应限购限贷政策忽然带来的销售速度减慢、利润率降低，所以上半年出手买地的人少了、地价也走低了，多个城市还出现了土地拍卖冷场的情况。有业内人士认为，实际上，从6月开始，全国范围内土地流拍流标数量有所增加，土地市场的拐点已经出现。

    另一方面，降价也不是无限度的：拆迁成本不断增高，意味着土地储备成本居高不下，所以地价降低的空间有限。除了保障房用地这种特例，作为卖方的地方政府没必要以低于成本的价格出售土地给开发企业。降价出售土地并非地方政府的首选。

    今年8月，马鞍山市出台政策，规定满足购买自住性住房条件者，市财政将给予其所纳契税100%的补助。9月，马鞍山的楼市成交量出现了大幅上涨，住宅成交59套，较8月环比上涨31.7%。

    “佛山和马鞍山市的做法代表了部分地方政府的想法。”长三角某城市的政府部门人士坦言。该人士认为，一些地方政府希望规避甚至弱化房地产限购政策的深层次原因是，这些地方政府财政较为吃紧，否则不会想出台“松绑”的政策。

    除了地方政府收入的大头——土地出让收入锐减外，由于监管部门对地方政府融资平台的清理、税收短期难以大幅增加等因素，今年以来很多地方政府的财政都比较吃紧。“地方政府收入锐减，但还要完成扩大医保覆盖范围、改善公共交通等保障民生的职责，这些都需要财政支持。”该人士解释。

    业内人士向中国证券报记者表示，从佛山市当天即取消“松绑令”的情况看，国家调控房价的决心仍然非常坚定。土地市场已经出现的量价齐跌一定会传导到住宅市场。由此看来，房价未来仍有调整下行的空间。

    部分城市“温柔”限购

    在楼市调控政策不断加码的背景下，今年以来开发商资金回笼缓慢，市场预期悲观，拿地热情骤降，流拍、底价成交屡见不鲜。除了土地市场、住宅市场持续惨淡之外，楼市深度调控的最显著特征就是土地财政的大幅下滑。高度依赖土地出让金的地方财政，今年遭遇更大压力。业内人士认为，部分二三线城市迫于各种因素对限购的执行力度较宽松，对这种“温和”限购应当及时制止。

    土地市场寒风阵阵

    长沙市国土资源局网上出让系统最新资料显示，9月中旬长沙有6幅土地挂牌转让，其中4幅以底价成交，而此前的8月，长沙土地市场刚刚出现住宅用地零成交的尴尬。但冷清的土地交易市场显然未能阻止地方政府推地的热情。长沙在9月推出声势浩大的千亩土地供应计划，仅大河西地区的7幅土地“底价”总计就超过40亿元。

    随着手中现金日趋紧张，越来越多的开发商已无暇攻城略地，土地市场寒意渐浓。在拿地热情日渐消退、土地出让收入迅速下滑的大背景下，长沙土地市场遭遇“寒流”。

    9月以来，长沙加快了拍地的步伐，但笼罩在土地市场上的低迷气氛并未打破，地方政府的土地财政也将经历严峻考验。

    以浙江省台州市为例，2010年台州财政总收入310.62亿元，增长18.04%。其中土地出让金收入250.46亿元，增长225.09%，土地出让金占财政收入80%。如果实行严格的楼市调控，其财政收入一定会受影响。此外，2011年杭州市上半年土地收入大减，同比下降62%。

    与此相对应的是，今年以来，浙江地区房地产行业的税收一路下探。中国证券报记者了解到，2010年上半年浙江房地产行业的税收收入增长82%，对地方财政的贡献率达到63.7%。根据公开信息，2011年上半年4月、5月、6月，浙江房地产营业税环比分别下降17%、16%、8.1%。今年上半年，浙江省房地产对地方财政的收入增长贡献已经下滑至27.9%。

    警惕“温和”限购

    由于市场成交低迷、货币紧缩政策导致资金链趋紧及后续政策预期的不确定因素，全国城市的土地出让金出现了明显下跌，特别是二三线城市的土地出让金的缩水给地方财政带来重重隐忧。

    业内人士分析指出，部分二三线城市对限购的执行力度较宽松问题早已出现。例如，有些地区是“部分限购”，如台州的“限新房不限二手房、限市区不限郊区”；有些地区则“以限价代替限购”，如辽宁丹东、广东韶关等；而佛山拟推“松绑令”则体现了直接放宽限购措施的心态，限购执行宽松问题大有从隐性变为显性之势。这三个类型的“限购”模式，似乎体现了部分地方对限购政策不同程度的“解读”。

    中房信集团分析师薛建雄表示，在这种形势下，限购令的推行肯定会遇到地方政府的阻力。出于对政绩考核的担心，又迫于调控不力而被问责的压力，一些地方政府最终选择了相对温和的“限价令”或“限购令”。如果任由这股风气蔓延，会导致房地产宏观调控政策效果打折扣。

    业内人士表示，佛山放宽限购令一旦执行，将会给各地继续落实政策带来一个不好的示范。这有可能会影响其他城市继续执行政策的决心，进而给整个房地产调控成果打折扣。

    牛凤瑞： 房价或继续小幅下行

    中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞12日对中国证券报记者表示，佛山宣布“限购放宽”后旋即暂缓执行，反映了地方政府在楼市调控中的一种心态。牛凤瑞认为，尽管今年各地土地出让收入普遍减少，但无需过于担忧地方政府的债务压力。为了更公平有效地配置土地资源，政府应取消土地供应的“双轨制”。

    目前限购不宜开口子

    中国证券报：如何看待佛山欲放宽限购政策？未来一段时间，全国房价会明显下降吗？

    牛凤瑞：这件事反映了房地产调控“两难”的状况。应当承认，地方政府在制定一些具体政策的时候，掌握的当地信息往往更加充分。就房地产领域而言，当地政府出台政策的着眼点在于化解矛盾，推动地方经济社会发展。此外，还可能有缓解地方土地财政压力的因素。目前不少地方的土地出让金支出已经提前确定了，比如10%要用于保障房建设、10%用于教育、10%用于农田水利建设，这客观上需要土地收入达到一定的水平。

    佛山当地的一种观点认为，“限购放宽”旨在增加低价房成交，促进房价控制目标的实现，对此应一分为二地看。如果放宽限购确实可以促进低价房的成交，那么实际效果可能利大于弊。但从全国来看，目前房地产调控目标还没有完全实现，个别地方放宽限购的行为所带来的示范效应可能很明显。如果房地产调控目标还没有达到，一些地方在放宽限购上开了口子，就有可能引起连锁反应。

    从长远来看，限购政策不可能一直实施下去。目前限购政策已出台20个月左右，一些负面效应随之逐步显现，如误伤刚性需求等。如果出台限购政策的目的是遏制部分地区房价过快上涨，目前来看，一些先前房价上涨过快的地区房价基本已经停涨。对于未来房价走势，我认为可能继续出现小幅下降、开发商优惠促销力度加大的情况。

    不应夸大地方债务风险

    中国证券报：今年以来全国各地土地财政锐减，这是否会带来地方政府的债务压力？如何看待土地供应“双轨制”？

    牛凤瑞：一些城市存在土地收入减少而带来的债务风险，但对此不要过分夸大。地方政府“卖地”本质上是社会再分配的杠杆。从大的方面来看，全国的房地产用地并没有影响到粮食安全等问题。我国每年城市化用地总规模在100多万亩，其中房地产用地所占比例为三分之一左右，这个规模与耕地相比，应该是万分之几。同时还要考虑到，城市房地产用地供应增加后，随着城镇化的推进，一部分人口的农村住宅用地将相应置换削减。但目前这部分用地实际上并没有置换出来，未来相关的政策设计要加以改进。

    对于土地“双轨制”，我个人认为早就应该取消。从经济学来讲，土地是资本的生产要素。如果搞“双轨制”，一边是市场配置资源，一边是行政配置资源，那么必然会产生撞车。目前很多土地腐败行为，实际上就缘于“双轨制”。未来如果公益性用地以市场价格成交土地，即利用真正市场化的手段配置资源，客观来说提高了公益建设的成本，但这种成本实际上只是“划账”层面，这同时意味着土地收益增加了。单纯依靠行政手段，怎么能真实地反映土地价格呢？所以我赞成把土地“双轨制”取消，变成“一轨制”。

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