都市圈时代人口流向哪里？制度改革或是“留人”秘诀

 　　区域发展正在进入新时代，人口流动也将随之发生新的变化。

　　2019年8月26日召开的中央财经委会议提出，当前我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。2019年12月16日，习近平总书记在《求是》杂志发表重要文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》。中央层面区域发展战略的顶层设计转向，思路越发清晰。

　　2020年1月以来，21世纪经济报道记者参加多个区域经济论坛发现，当前产、学、研、政各界关注区域经济的人士均有一个共识，即中央关于区域发展的顶层设计正在发生变化，从过去强调均衡发展，补齐薄弱环节，转向相对集中，顺应各类生产要素向优势区域集中的历史规律;从强调发展中小城市，到强调发展城市群、都市圈。

　　在这一背景下，哪些区域会占得先机?哪些政策会成为顶层设计发生变化后的主要抓手?人口流动又将呈现什么样的新变化?

　　人口进一步向都市圈集聚

　　都市圈，根据国家发改委2019年2月末发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，是指城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。

　　随着产业、资金等发展要素的流动突破行政边界，我国初步形成了“中心城市-都市圈-城市群”多层次的城镇空间结构体系。作为城镇化过程中最重要的衡量标准，人的流动至关重要。

　　随着人口老龄化加速、生育率下降，我国城镇化进程中的人口红利开始逐步衰减，各个城市在人才和人口的竞争上越发激烈，户籍政策也成为地方政府的重要抓手。

　　在中央政策层面，也开始鼓励人才要素的自由流动。2019年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，提出全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。这无疑对于城市的人才竞争提出了新的考验。

　　哪些城市会成为“都市圈”时代的宠儿?1月7日，华夏幸福产业研究院与联通智慧足迹发布《中国都市圈“新移民”吸引力报告》，采取迥异于以往城乡人口的视角，以中国都市圈“新移民”的全新视角，基于人的需求，探索中国 30 个核心都市圈对“新移民”的吸引力强弱，预判未来“新移民”流向。

　　结果显示，上北深广四大一线城市依次占据吸引力第一梯队，杭州、成都、南京位居其后，中西部代表性城市武汉、重庆、西安也位列前十。而从趋势来看，贵阳、昆明作为西南省会代表，吸引力增强的势头最为强劲。

　　从空间格局上，报告显示，板块间出现区段分化，重心南移;都市连绵区内均质发展，吸引力强劲;“强省会”战略下，以中西部省会为核心的都市圈发展迅速，成为省域发展引擎。

　　研究还发现，“新移民”吸引力与规模能级紧密相关，高能型都市圈人口近域迁移与平行迁移并存，高潜型、培育型都市圈以近域迁移为主，辐射力依次减弱。

　　“目前集聚大量流动人口的都市圈，未来仍将展现强劲的新移民吸引力。”华夏幸福产业研究院院长顾强认为，在中国城镇化的都市圈化时代，都市圈已成为我国区域高质量发展的重要抓手，外围圈层的节点城市和微中心将是未来新增人口的集中承载地。

　　比较而言，我国中心城市，尤以北京为代表，周边的节点城市和微中心规划建设存在明显的不足。在“新移民”争夺战中，应以中心城市为依托、以都市圈为抓手，推动形成优势互补、高质量发展的区域发展和城镇空间格局。

　　放开落户制度建设是重点

　　近日，中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁撰文称，中央提出的城乡融合发展和提高城镇化质量的各项政策，为什么难以贯彻落实，难点就在于公共服务供给在户籍人口和外来人口的两极化问题难以解决，而且目前根本没有更好的办法来化解人口流入城市政府的压力。

　　作为保证“城市群-中心城市”体系有序衔接的重要环节，都市圈的本质是中心城市与周边城市(镇)的“同城化发展”。这使得都市圈的发展，必须跨行政区域，探索建立统一市场，和实现基础设施与公共服务一体化。

　　尽管政策导向放松落户，但放松落户背后的公共服务一体化，面临着制度层面的诸多障碍，跨行政区域政策方面的供给被认为有所不足。

　　以北京都市圈所在的京津冀区域为例，1月5日，在首都经贸大学特大城市研究院举办的“首都圈发展高层论坛”上，多位到场官员与专家均表示，经过5年的建设，京津冀协同发展在轨道交通等基础设施的架构已经基本形成，而在土地、财税、公共服务等领域，其政策、标准、法律层面隐性壁垒的破除，仍将是下一阶段的重点。

　　北京市政协经济委员会主任柯文进在这次论坛上表示，他在实际调研中发现，出于对产业政策全局化考虑的目的，京津冀三地各自的不少行业协会，都希望能在同一个行业建立三地统一的行业协会。但类似诉求上报主管行业协会的民政部门后面临一个问题，现有政策不能支持建立跨省的区域性质行业协会。

　　不仅如此，规划领域的土地指标跨区域流转、财税领域的跨区域财税利益分配机制、公共服务断层的打通，与会专家都认为是下一阶段京津冀协同发展围绕“疏解非首都功能”的改革重点。

　　李铁在其文章中指出，对于人口流入城市和地区，加快户籍管理体制改革，存在着一定的公共服务供给的困难，但是关键在于认识问题，在于政府的公共政策导向问题。

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