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从国际大规模经济救助背景 看中国的赤字率

来源:新浪 发布时间:2020-06-18 13:20 搜集整理:中国产业网

   新冠肺炎疫情对世界经济和中国经济的影响非常大。一季度IMF发布报告,预计全球经济今年将萎缩3%,但5月底其负责人纠正说,这个预测可能过于乐观了,预计到6月份发布二季度数据时,还会进一步往下调。这表明世界经济已经进入深度衰退当中。目前,中国经济已深深地融入到世界经济当中,对世界经济衰退所带来的严重性,我们一定要有足够的认识,对已经发生的冲击、未来将要发生的冲击,也要有非常准确的认知。

  在疫情发生之后,各个国家都出台了大规模的财政救助计划。其中,大家觉得比较震撼的是美国,美联储在极短的时间里推出了零利率、无限量购买等超级政策应对,其动作之大,刚开始甚至对市场有一些惊吓,很多人觉得还不至于要采用这么大力度的政策。后来的情况表明,在上世纪大萧条之后,美国关于危机经济学、萧条经济学研究已形成了庞大的分支,经济学界有很充分的研究,基本结论就是如果遇到这种级别的危机,在危机刚刚开始的时候就要以尽可能大的力度来制止和对冲,以防范多米诺骨牌效应的发生。美联储这次看似强烈、甚至市场认为有些过度的反应,正是他们基于对萧条和危机的长期和全面研究,所做出的理性、超前应对。目前,通过财政刺激办法来救助经济社会,已成为很多国家的标准操作。

  国际货币基金组织对各国财政救助政策进行了追踪,我们以此对15个国家的政策进行了梳理。总的情况有以下两个方面:

  一是各国救助力度很大,政策规模多在10%-20%之间(以2019年GDP为基数)。如美国是在10%左右,德国达到了20%,日本现在已经到了40%。特别值得一提的是德国,长期以来德国的财政纪律非常严格,对赤字、债务拒之于千里之外。去年以来,欧盟很多国家要求德国增加预算、提高赤字率等等,但德国都不表态。这次疫情暴发以后,德国的刺激力度达到20%,一举突破它执行十多年的“黑零政策”和“债务刹车”规则。

  二是使用的政策工具突破常规。货币政策方面,各国一再打破常规,包括无限量地购买政府债务,甚至央行亲自下场购买商业企业债券等,以为企业提供充足的流动性。进一步地,不仅仅是为企业提供流动性,各国央行也为政府提供流动性。但危机状态下,要对企业、家庭和个人进行救助,无法按照商业、按贷款的原则去处理,只有政府能承担起责任,所以财政政策被提到一个空前重要的位置。目前,各国也使用了一些非常规的财政政策工具,比如“直升机撒钱”,直接发钱给企业或公民。但是我注意到,尽管各国非常强调“要不惜一切代价”“动用一切可能的政策工具”对社会进行救助和保护,但这些国家还是大量地使用了介于财政和金融之间的政策工具对企业进行救助,包括定向贷款、政府担保、财政贴息,还有设立特殊目的公司去购买一些企业的资产等。换句话说,“直升机撒钱”只是针对家庭、个人和一些中小微企业,对大部分需要政府救助的规模企业,还是较多地使用了财政担保、贴息、缓延税款等方式,以放大资金使用效应。

  因此,在疫情冲击之下各国使用的极端财政政策和货币政策,其实质是短期政策。对于疫情,国外一般对它的定性是:一个自然灾害、一个迟早会过去的短期冲击、一个是对经济体系外生的冲击。因此政策的出发点就是为经济社会制造出一个“保护垫”和“缓冲区”,以防止经济体系分崩离析,防止社会动荡并寻求疫后最快恢复。换句话说,是在外来冲击到来的时候,由政府用资金来形成一个“保护垫”,使这个冲击能够小一些、冲击力能够弱一些,经济社会整个不至于垮掉。这种应对大危机的政策操作,既不是平常做法可以比的,也不是平常思维可以套用的。在这种情况下,政策的特点是“短期”,任何靠中央银行提供无限量的货币资产去购买政府债务或购买企业的商业债务的办法,都不可能长期持续。不要说长期,就是时间稍微长一点,也没有哪个国家和政府能承受得住。所以这一定是短期政策,而且这个短期政策很大程度上是给社会增加信心,还并不意味着政府果真全这样做、全无底线地开动印钞机。“短期”和“保护”,这是我们理解各国财政救助政策的两个关键词。

  在这样的背景下,就可以确立一个理解中国今年财政政策的背景板。第一,积极财政政策的目的是要应对疫情这个外生冲击,而这高度依赖疫情持续的时间。第二,疫情说到底是短期事件,迟早会过去,因此短期政策力度大一些,是可以承受的。虽然现在疫情的发展变化还有很多不确定性,但再不确定,最多也就一两年,并不要求这些紧急政策长期无限制存在。第三,超大力度的财政货币政策,在救助经济社会的同时,也会大大增加今后整个经济体系的脆弱性,大大缩小未来政策可用空间,这在当前世界经济形势不明朗、地缘政治加剧的情况下,并不可取。所以这类财政政策确定有很大负作用,只不过在目前情形下必须“两害相权取其轻”,明知有负作用,也总比当下经济社会体系就崩溃了好得多。

  疫情冲击波目前还是在延续过程当中。但总体趋于好转,大家认为第三波疫情冲击会发生在非洲和印度,但现在情况看非洲没有大规模暴发和扩散,印度则有点不妙。另外,中国军事科学院陈薇院士主持研究的疫苗,现在已经到加拿大做第三期临床了。因此从各方面的情况看,现在已经从最高峰期、最坏的时间走出来了,开始在朝好的方面演化。这在一定程度上能解除我们对于大规模赤字将会长期存在的焦虑。

  疫情对于中国经济的冲击毫无疑问非常之大。今年一季度,我国GDP增长负6.8%,是改革开放40年以来第一次。其他所有指标如三大需求,固定资产、社会消费、进出口全部都下降。疫情对财政的影响也非常显著,一季度财政收入下降14.3%,而且中央和地方双双下降,其中税收下降得更猛一些。今年的财政政策就是在以上危机管理的背景下出台的。

  《政府工作报告》当中提到三件事,提高赤字率,增加政府专项债,发行特别国债,这三件事实质上是同一事件——筹资。危机状态下,支出不仅降不下来还要增加上去,而收入又大幅度下降了,因此“三箭齐发”的共同目的就是筹资,要为整个国家的危机管理筹集资金。现在来看,提高赤字率到3.6%以上将新增资金1万亿元,地方政府专项债增加1.6万亿元,发行特别国债1万亿元,加起来3.6万亿元,相当于2019年GDP的4%左右。与其他国家财政救助10%-20%的力度相比,我们要小得多。此前有一种预测,认为其他国家特别是比较大的经济体,财政救助规模都在GDP的0%-20%的水平,中国即使不按最高的标准,就按10%也应该有10万亿元左右的刺激规模。有的专家期待抗疫特别国债能增加到5万亿元。从《政府工作报告》公布情况来看,特别国债只有1万亿元,地方政府专项债确实增加了1.7万亿元,赤字率也增加了将近1万亿元,真正新增部分大概就是3.6万亿元左右。从这个角度来讲,中国的赤字规模、债务规模,和世界上其他经济体相比,是很节制而且留有余地的。

  《政府工作报告》中最大的亮点之一,是新增的2万亿元资金——赤字率增加的1万亿元和特别国债增加的1万亿元——中央一分不留,省级财政也是“过路财神”,全部直达基层。这是因为救助企业、保基层政权运行、保民生等主要的责任主体在市县,将这2万亿元新增加的资金全部到达基层,特别符合“六保”的要求,有利于地方政府做好自己的工作。这是我们在研究层面事先没有想到的,也从另一角度说明中央高明。

  《政府工作报告》公布之后,各方面十分担心赤字率提高到3.6%给中国财政带来的风险问题。根据上面的分析,今年3.6%的赤字率,总体来讲是非常节制的。之所以有人感觉到很受刺激、很受震动,是因为财政部门在理财中长期坚守了3%的赤字红线。关于这个红线,财政界已讨论多年,有的人态度非常坚决反对提高和突破,但也有人指出,3%的赤字率是欧盟基于几十年前的情况设定的,当代并非一定不可突破。不过我国多年来——不管真实赤字是大还是小——形式上还是非常坚持3%的赤字率,这给了各方面很大的心理安慰,也是今年政府工作报告提出3.6%的赤字率之后,大家有些激动的原因。但实际上,中国的较大口径的赤字早已超过3%了。政府工作报告中的赤字率,仅仅是指一般公共预算里的赤字率,去年2.8%,今年3.6%,看上去确实不高。但按国际标准来看,2019年中国的赤字率是5%左右,如果按广义口径(把所有的政府债务,隐性债务除外)计算,2019年则已达到7.01%。

  从近年来的全国公共财政收支情况看,财政收入与支出之间的“剪刀差”越来越大。新冠肺炎疫情发生之前,财政支出大于财政收入已经成为常态,疫情发生之后,缺口进一步加大。在这种情况下,要进一步在收入、支出、债务之间做好平衡,难度在加大。笔者一直主张要对收入端进行重新整理,当然还可以调整支出结构、压减支出总量。但现在来看,这些常规的处理方法都难以应对当前的危机状况。面对危机,唯有扩大政府债务。

  多年以来,中国财政收入尤其税收收入和GDP之间的关系走势很令人担心。在经济形势好的时候,税收的增长率或财政增长率往往比GDP的增长率更高,但当经济形势不好的时候,税收收入和财政收入的下降幅度却比GDP降幅还要猛。比如今年一季度,GDP是-6.8%,财政收入居然是-14.8%,2倍都不止。这个事情很值得引起重视。也就是说,今后财政收入下降而支出上升,很可能是财政管理必须面临的某种新常态。这个情形下怎么理财,恐怕是一个全新的命题。经济学家们有一个观察,2008年之后全世界似乎都要用更多的资金才能换取以前同样规模的产出,这似乎成为了一个常态。这个情况以前更多存在于西方国家,目前中国也正在进入这个新常态。其中的警示之处在于:从现在开始,经济研究、财政研究中要更加高度地重视债务问题,重视财政政策和货币政策的协调问题。多年以前,这两者的交集主要是国债,现在则是地方债成为新的财政货币政策的交集。关于地方债,多年以来财政部门以为这是一个财政问题,金融部门也认为这是一个财政问题。但现在看来,这种认识已经不全面了。

  已经越来越清楚,地方债问题,既是一个财政问题,也是一个金融问题。怎么协调、怎么破解、怎么管理,既不引爆债务又能维护经济金融安全,涉及到很多体制机制方面的创新,需要各方面共同努力。

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