全面恢复税收法定原则尚需时日

 　　昨天有媒体报道称，本月底全国人大常委会将研究并确定未来五年国家立法规划，作为国内第一大税种的增值税(去年占全部税收的26%)，有望再次进入立法程序。

　　增值税征缴对象主要是工业企业，涉及面最广。由于去年元旦上海开启营业税改增值税(简称“营改增”)试点效果不错，到去年下半年，此项税改扩大至广东等11个省区，今年该项税改将继续扩大试点范围和领域，增值税征缴对象将纳入更多流通领域内的商贸企业。这意味着，增值税不但征缴对象要大幅扩容，其占全部税收的比重也将继续提升。由于税收涉及政府与企业如何分切“发展蛋糕”之比例，上述消息料将引发各界的广泛瞩目。

　　征税须立法在先，各国均依法征税原则写入宪法，中国也不例外。我国目前已开征的18个税种中，只有个人所得税和企业所得税等少数税收，是通过国家立法在先而依法征缴的。包括增值税、消费税、营业税等我国前三大税种在内的大多数税种，其征缴依据均来自国务院颁行的“征缴条例”或“征缴暂行条例”。如此带来一系列问题且不说，仅凭行政规章征缴税收，至少是不够严肃的。

　　道明这一实情，并不是说我国政府在税收征缴时的随意甚至“放纵”，而是说这些乃缘自特定的时代背景。倘若脱离这一背景，依今天的法治标准简单批评国内的税收制度，不但不够客观，而且对最终恢复税收法定原则于事无补。

　　回顾历史，从1949年到1985年改革开放由农村涉足工商领域之前，国家实行单一计划经济体制，个体经济占国家经济比重近乎为“零”。在此期间，国家几乎没有“税”的概念，企业和其它经营主体只向国家上缴利润而非税收。既如是，那个年代国家只有私有住房的土地契税(总量微不足道)是通过立法征缴的。

　　1985年，改革开放开始触动僵化的计划经济体制，为了搞活企业，国家开始了“利改税”改革，其改革主旨是“缴足了国家的，剩下的都是企业自己的”，以此来激活各类企业开放搞活的积极性和创造性。可是既然试行“利改税”，就得要有收税之法律依据，但从各国税收立法的实践看，任何税种的立法必须长期试点在前，只有某个税种的征缴方式、征缴比例臻于成熟合理时，立法才能跟进。可是，改革开放却等不及也等不起，于是在1985年，全国人大常委会急事特办，颁行《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，正是这个今天看来较笼统的“决定”，把本该由全国人大实施的税收立法权让渡给了国务院，并先由一系列的“某某税征缴条例”用来应急。

　　说到这里，自然就出现一个问题：既然是应急，为何一“应”就是数十年?这又涉及到改革开放渐进渐取这一路径选择。渐进式改革开放一路走到今天，以增值税为例，征缴对象、范围(譬如去年启动了“营改增”)以及征缴比例均呈不断变化和调整，很难立即通过立法将增值税以法律形式加以固定。这也正是增值税这一税种，2008年就被纳入十一届全国人大常委会五年立法规划，却迄今未能实质启动的主要原因。

　　时至今日，依法征税已在全国上下形成高度共识。恢复税收法定原则，既与依法治国理念高度契合，又符合时代发展潮流，而且还是深化财税改革必需的法制配套。假以时日，我国肯定会遵循宪法原则，建立“一税一法”的税收法治。据此判断，未来五年税收立法很可能在增值、消费、房产、资源、环境、土地、关税、契税等税种内，作有选择性的逐步突破，增值税作为第一大税种，如果“优先”进入立法程序，从情理和法理上都是说得过去的。

　　包括增值税在内的各项税收，均涉及政府、企业、个人、家庭的切身利益，无论是立法抑或征缴对象与比例的调整，均牵一发而动全身。所以，国家税收立法将基于“成熟原则”审慎推进，全面恢复税收法定原则尚需时日。

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