新《土地管理法》再收缩征地范围成片开发征地被多重限定

来源：中国经营报发布时间：2019-09-05 11:28 搜集整理：中国产业网

　　关乎亿万农民切身利益的《土地管理法》，完成了里程碑式的修法进程。

　　8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议以163票赞成、1票反对、3票弃权，表决通过了关于修改《土地管理法》《城市房地产管理法》的决定。决定自2020年1月1日起施行。

　　时隔15年再次修法，新法做出了多项重大制度突破：允许集体经营性建设用地在符合一定条件的前提下入市、改革土地征收制度、下放宅基地审批权等。

　　其中，针对土地征收多年积累下来的痛点难点，新法首次将公共利益范围进行明确界定，规定征收补偿不再按照土地年产值来计算，而是通过制定公布片区综合地价确定，针对征地程序不够规范问题，改革征地程序，落实农村集体经济组织和农民在整个征地过程的知情权、参与权和监督权。

　　《中国经营报》记者注意到，此次修法以来一直备受争议的成片开发建设征地，在新增了多个限定后被纳入公共利益范畴，作为6种公共利益情形中的一种。

　　受访专家认为，土地征收同时具有保障土地增值归公的作用。对符合条件的成片开发建设用地实行征收，可以统筹平衡土地取得过程中的土地财产补偿关系，实现同地同价的公正补偿。

　　此外，新法实际上通过多个条件控制和程序控制，以保障征地，尤其是成片开发建设征地具有公共利益属性。

　　6种公共利益情形

　　“原来宪法和《土地管理法》都规定，国家为了公共利益的需要可以征地，但是什么是公共利益?长期以来没有明确的法律规定，特别是《土地管理法》又规定，任何单位和个人使用土地必须使用国有土地，所以导致了征收成为获得土地的唯一途径。”自然资源部法规司司长魏莉华26日在谈及新法完善土地征收时表示。

　　现行的《土地管理法》还规定，集体建设用地不能直接进入市场，这就导致征地规模不断扩大，被征地农民的合法权益和长远生计得不到有效的保障。

　　修改后的《土地管理法》，在总结试点经验的基础上，列举了6种情形，对于哪些是公共利益可以动用国家征收权做出了明确的界定：因军事外交、政府组织实施的基础设施建设、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程、成片开发建设以及为公共利益需要的其他情形等6种情况确需要征地的，可以依法实施征收。

　　“这一规定将有利于缩小征地范围，限制政府滥用征地权。”魏莉华表示。

　　缩小征地范围，减少非公益性用地划拨，是党的十八届三中全会确立的改革方向。

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和中共中央、国务院《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》都强调，“要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围。”

　　为了让征地确实为公共利益所需，新法还做出了诸多限定。

　　新法规定，为公共利益需要的征地，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划;扶贫搬迁、保障性安居工程以及成片开发建设，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划;成片开发应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。

　　多年来一直呼吁集体土地入市的北京大学宪法与行政法研究中心名誉主任姜明安教授向《中国经营报》记者表示，从法律层面说，“公共利益”很难以法律列举的形式完全界定清楚，其弹性很大，范围可宽可窄。国外也如此，虽然通过法律列举比较明确，但不可能列举完全，法律只能以兜底条款概括，实践中还往往通过具体案例来确定。

　　但他认为，新法实际上通过多个条件控制和程序控制，以保障征地，尤其是成片开发建设征地具有公共利益属性。

　　从成片开发建设征地来说，条件控制包括在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内、要符合国民经济和社会发展规划和年度计划等、要符合自然资源主管部门规定的标准等。而程序控制，则明确经省级以上人民政府批准、县级以上地方人民政府组织实施以及拟申请征收前，向被征地人公告、听取意见，当多数人对征地有异议时组织召开听证会等。

　　成片开发仍需征地

　　成片开发建设用地，一直是土地征收中备受关注的领域。

　　值得注意的是，在新法关于公共利益界定的6种情形中，包含成片开发建设，被列入6种情形中的第5种。

　　新法规定，“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的”，可以依法实施征收。

　　自然资源部部长陆昊曾在去年年底向全国人大常委会作草案说明时表示，将成片开发纳入可以征地的情形，以免对经济社会发展影响过大。他同时强调，成片开发可以征收土地的范围限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，此外不能再实施“成片开发”征地，为集体经营性建设用地入市预留空间。

　　记者注意到，在一审和二审稿中，并无“经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施”这一限定，此限定是在三审稿中新增的，延续到了终审稿并最终获通过。

　　实际上，关于成片开发建设被纳入公共利益范畴，从《土地管理法》修法以来一直争议较大。

　　而争议焦点在于，成片开发是否具有公共利益属性，有参与审议的委员认为，住宅小区、开发区、工业园区都是成片开发，但这些不属于公共利益。

　　二审中，委员矫勇提出，成片开发建设，“一般指的就是房地产的开发，还有就像集餐饮、购物、娱乐为一体这种成片开发，这种开发很难说是公益性的。也有委员认为，政府因为明确享有土地利用总体规划的编制权，也有可能根据自己的需要去定义”成片开发中的公共利益，从而提高地方政府扩大土地征收范围的风险。

　　正是在诸多争议中，三审稿增加了上述对成片开发的限定。

　　“三审稿中增加这一限定，主要是防止地方政府滥用对成片开发建设用地进行征收的这一规定。”中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映告诉《中国经营报》记者。

　　在王小映看来，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，组织实施的成片开发建设用地，符合一定条件的，保留由地方政府征收是必要的。土地征收是为了公共利益的需要，政府动用土地征收权取得土地的一种法律制度，同时，也应看到这一法律制度背后的经济关系。

　　“从经济关系来看，土地征收同时具有保障土地增值归公的作用。对符合条件的成片开发建设用地实行征收，可以统筹平衡土地取得过程中的土地财产补偿关系，实现同地同价的公正补偿，有利于在统一的土地供应过程中保证不同规划用途土地的增值收益能够公平地归公，有利于大规模地开展基础开发和配套建设。” 王小映说。

　　他进一步解释称，我国的现实情况是总体上人多地少，规划对土地价格的影响很大，尤其在特大城市和大城市的建设拓展地区，农用地转为建设性用地后不同规划用途土地的增值差异幅度很大。在这些地区的农用地转用和开发建设中，必须考虑如何统筹平衡各类土地经济关系，有效控制土地投机，促进社会公平等问题。

　　“成片开发，其用地性质是综合性的，既有公益性用地，如道路基础设施用地，也有经营性的，如商品房用地、工业用地等。成片开发的好处在于，一是政府统一征地可以保证同地同价补偿;二是保证在土地供应过程中不同规划用途土地上产生的不同程度的增值能够公平地归公;三是有利于组织大规模的土地基础开发和配套建设。”王小映说。

　　姜明安还认为，新法规定，征地应该保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障，相较现行《土地管理法》，对农民的合法权益的保障更加充分有效。但他提出，在成片开发建设前，相关部门应该扎实做好开发项目的论证工作，保证成片开发方案切实可行，确实能带来真正好的收益，并保证成片开发带来的收益，农民能够共享。

　　按照新法规定，成片开发应当同时符合国务院自然资源主管部门规定的标准。

　　随着修法完成，制定成片开发的标准已经提上日程。魏莉华在新法通过后透露，自然资源部将根据授权规定，研究出台土地征收成片开发的标准。

　　王小映认为，在实际操作中对于成片开发的标准认定，需要考虑建设用地规模，但是，仅仅考虑规模是不够的，需要统筹考虑土地开发的规模性、综合性、配套性和复杂性等因素。比如在一些偏远地区的中小城市，土地经济关系比较简单，土地增值幅度和差异也不大，对成片开发实行征收管制的必要性也就比较低，因此成片开发的标准就可以定得严格一些。但是在特大城市、大城市等地区，土地经济关系比较复杂，土地用途和用地主体类型多样，不同规划用途土地的增值差异很大，成片开发标准的认定就应当宽一些。

　　试点县：试点目录有效期到年底

　　实际上，2015年2月以来，中央确定的33个农村土地制度改革试点县已经在缩小征地范围、规范征地程序、完善多元保障机制等方面开展了多项制度性的探索和实践。

　　据了解，该试点突破现有《土地管理法》《城市房地产管理法》中的部分条款，试点内容包括农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。

　　其中，严格界定公共利益的用地界限和标准，是试点的重要内容之一。

　　据记者了解，湖南浏阳、河南长垣等多地都已出台了试点地区土地征收目录，来界定公共利益范围。

　　以长垣县为例，其目录包含9大类26小类的征地类型。

　　浏阳市农村土地制度改革试点工作领导小组办公室蔡主任接受《中国经营报》记者采访时表示，此前该县制定的《土地征收试点目录》与新《土地管理法》规定的6种情形“差不多”。

　　目前，按照中央要求，33个试点县将于2019年12月31日结束试点。蔡主任告诉记者，在此之前，该县制定的《土地征收试点目录》依然有效。从明年1月开始，将按照新《土地管理法》的内容实施。

　　浏阳市农村土地制度改革试点工作领导小组办公室另一位工作人员告诉记者，试点过程中，大部分都是按照“公共利益的需要”来实施征收的。

　　“但困难也是有的。”就具体是哪方面的困难，该人士并未透露。

　　另一位试点县相关人士告诉记者，新《土地管理法》通过后，省级部门将制定修改本省的土地管理法实施细则，试点县也将参照新的实施细则开展工作。

　　目前，距离新《土地管理法》实施还有4个月时间，与该法相关的法律法规、配套规章的修订工作也将陆续开展。