资源枯竭城市转型步履维艰

 　　资源迷恋仍然存在替代产业尚未形成

　　一些以矿产开采、木材采伐等支撑的资源型城市，随着资源日益枯竭，已无力支撑地方经济发展。而长期形成的“一业独大”的单一经济结构，在历史包袱沉重、基础设施建设欠账多、资源支撑能力下降等因素影响下，城市经济转型步履维艰，接续替代产业培育困难，经济发展的内生动力不足。此外，长期的矿产开采，还使得一些城市地质环境破损严重，生态修复压力巨大。

　　历史包袱沉重　城市转型艰难

　　在长期的计划经济体制下，许多资源型城市的一些基础设施和社会职能由企业投资建设和承担，国有大型矿产企业中，几乎各个方面的职能部门都有，不同程度地存在“企业办社会”现象。后来随着国有企业改革的深入，“企业办社会”的职能大部分交给了地方政府。许多城市为解决“企业办社会”遗留的社会问题，倾注了大量财力，甚至为此背负沉重债务，成为城市转型的累赘。

　　作为东北地区重要资源型城市的鸡西市被“历史包袱”压得喘不过气来。鸡西市财政局财源办主任王文革介绍，鸡西市从2001年开始，陆续接收了原鸡西矿务局8个破产煤矿，共移交办社会机构347个，接收人员8500多人。据统计，近几年鸡西市为解决“企业办社会”等遗留问题已垫付资金14亿多元。

　　“我们现在进行的城市转型，实际上是在偿还‘历史欠账’。”伊春市委书记王爱文说，在过去的几十年中，伊春的森林砍伐，可谓“竭泽而渔”，虽为国家做出重要贡献，但“生态欠账”严重。同时，随着资源得日益枯竭，伊春市由“资源危机”引发了“经济危困”，工资、养老保险、医疗费等拖欠现象十分严重，在2008年转型之初累计已达5亿多元。此外，城市建设的历史欠账也较多。“这些‘历史欠账’如不尽快还上，无疑是发展的累赘，城市转型很难轻装上阵。”

　　同时，随着资源型城市资源开采的鼎盛期已过，一批资源枯竭型城市被陆续关闭，造成大量下岗失业人员，就业再就业的困难尤为突出，社会保障压力增大，严重掣肘资源枯竭城市转型。以重庆万盛区经开区为例，截至2011年，万盛经开区22家国有改制及城镇集体工商企业停止生产经营，下岗失业人员达3800多人。

　　替代产业弱小　内生动力不足

　　尽管一些资源枯竭型城市在国家支持下，依托各自的资源禀赋和产业基础，积极调整经济结构，培育接续替代产业，但总体来看，这些城市经济发展模式高度依赖资源开采和消耗的状况没有彻底改变，依然是传统产业主导经济发展格局，加之自主创新能力薄弱、技术设备落后、转型升级步伐缓慢和地方财政对产业扶持力度有限，接续替代产业发展还很不充分，城市转型发展的内生动力严重不足。

　　辽宁省阜新市是国家确定的全国首个资源枯竭型试点城市，从2001年开始就谋划城市经济转型，目前形成了新型能源等三大产业基地和皮革、液压等六大重点产业集群。

　　对于阜新转型取得的成果，阜新市转型办副主任王铁军有着清醒的认识。他表示，虽然阜新在经济转型方面与过去相比有所起色，但也不能盲目乐观。从投资上讲，地区经济增长中更多的靠投资拉动，尤其是固定资产投资。以2010年为例，固定资产投资和地区生产总值相比达到71.2%，远高于国家45%左右的比例。从目前的产业和产品结构来讲，三大产业基地只是拉开了序幕，六个重点产业集群还只是雏形，相关企业还不多，产业链条、产品链条还不完善。同时，国家对转变经济发展方式的要求越来越迫切，土地供应和环境评价约束条件越来越紧，很多项目迟迟不能落地。

　　哈尔滨工程大学经济管理学院教授徐建中、重庆社会科学院城市所副所长彭劲松等专家认为，当前，许多资源枯竭型城市正在努力形成多元化产业，但是产业层次仍较低，同时受资金、人才、技术等因素制约，经济发展的内生动力不足，需要外界支持才可以走上良性发展的道路。

　　环境破损严重　修复任重道远

　　长期以来，由于利益驱动，形成了矿产工业的粗放型经济增长，尤其是在矿产开发中，我国先前采用的“大、中、小型矿并举，国家、集体、个人一起上”模式，导致乡镇、个体矿迅猛发展。这些小矿大多布局不合理，设备简陋陈旧，技术力量薄弱，环保措施不到位，回采率远远低于国家标准。这种大量“掠夺式”的开采使得生态环境遭到破坏，地面沉陷、房屋拉裂、水资源流失等问题十分普遍。

　　以山西省霍州市为例，长期的煤炭开采使这里的生态环境破坏严重，地面沉陷、土地裂缝、水资源枯竭等诸多灾害不断发生。全市沉陷区面积达98平方公里，沉陷区内大量建筑、市政基础设施等遭到损坏。据统计，因采煤引起的地质灾害已影响到全市5个组乡镇31个行政村，受灾人数达4万人，受损建筑物总面积达78万平方米，需择址重建的住宅、医院、学校等就达42万平方米。因采煤造成的房屋裂缝变形、地面下沉使霍州陶唐乡南李庄、琵琶垣村、辛置镇董家村等村不得不全村迁建;40多个村的3万余人饮水得不到保障，直接影响人民群众的生产生活。

　　作为石油城市，盘锦市的生态环境恢复治理难度很大。地下水长期超采造成的咸水体浸入、海水倒灌和湿地等生态环境遭到不同程度破坏等问题仍然要靠长期治理才能得到解决。大冶市的“生态欠账”也十分严重。全市共有塌陷区80多处，地质灾害重点防治区约180平方公里。由于河道淤塞、地表水下降、重金属污染等，致使大量农田无法耕种，受灾面积达8万亩以上。

　　环保专家认为，资源枯竭型城市的生态问题其实也是民生问题。长期以来，国家没有明确采矿企业对生态保护与修复的职责义务，造成矿区生态保护与修复职责主体的严重缺位。专家们建议，国家在继续支持资源枯竭型城市生态恢复的同时，应尽早构建资源开发生态补偿机制，还资源型城市“绿水蓝天”。

　　避免“矿竭城衰”必须主动转型

　　辽宁盘锦，一座因石油而兴的资源型城市，在高楼林立的繁华都市背后，一群生活在棚户区内的老产业工人及后代却依旧过着清贫的生活。

　　甘肃玉门，我国第一个资源枯竭的石油城市，在山间谷地和高速路旁，绵延40公里的“风车林”正取代老市区的采油机，成为该市的新标志。目前，玉门全市风电装机容量已达到170万千瓦，短期内将达到600万千瓦。到2015年，玉门市新能源及装备制造业年销售收入将达到150亿元，仅此一项就超过全市去年的GDP。

　　两座城市，见证了资源粗放利用带来迅猛发展背后的弊端，也见证了资源枯竭主动转型所取得的成就。目前一些正在寻求转型之路的资源枯竭城市，其产业转型路径逐渐明晰。从“一矿独大”到“多元并举”，资源依赖程度在逐步降低。

　　有的资源城市早在五六年前就启动了产业调整和经济转型，在获批转型试点后，这些城市转型的主动性明显增强。河南省焦作市主动融入中原经济区争当示范;湖北省大冶市将转型试点和武汉城市圈“两型社会建设”试验区“合二为一”;山东省枣庄市在全国率先实行农村土地使用产权制度改革。

　　“产业转型”带动“城市转型”的成效也开始显现。这些城市的生态环境、城市建设和民生保障等方面正在发生可喜的变化。在城市转型方面，各地亮点纷呈。枣庄市以棚户区改造为突破口，推动新型城镇化建设，全市投入近200亿元，不仅改善了25万市民的居住条件，还新增商业用房190万平方，创造了10万个就业岗位。

　　“资源枯竭城市转型，重中之重是产业转型。”山西省发改委宏观经济研究院院长王宏英表示，完全摆脱资源依赖，既是转型的主攻方向，也是转型成功的标志。

　　然而，长期以来，由于资源产业的巨大利润，资源型产业成为要素流入的“洼地”，各地普遍资源情结深厚。只有理顺资源产品价格，使其利润向平均利润靠拢，才能摆脱“资源迷恋”，倒逼转型。

　　数据表明，山西省产业结构调整十多年来，资源对工业增加值的贡献仍达85%。山西省发改委宏观经济研究院院长王宏英分析说，在各资源型城市，资金流向“资源”上，屁股坐在资源上是共同现象，这是市场刚性和体制刚性决定的。

　　专家建议首先要改革资源开发制度，推进有偿使用，完善探矿权、采矿权“两权”价款。其次，应完善资源价格形成机制。当前资源价格构成不完整，未将资源开采后的环境治理、生态修复、职工安置成本列入其中。

　　大冶市委书记傅继成表示，只有把资源型行业的过高收益降下来，让资源型行业的利润不断向市场平均利润靠拢，对资源的迷恋才可能逐渐淡化，才能引导经济增长方式从粗放型向集约型转变，产业发展从资源依赖型向市场导向型转变。

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