《钢铁行业规范条件》作用仍有局限

 　　4月2日，工信部公布了首批45家符合《钢铁行业规范条件》的钢企名单，公告显示，第一批符合《规范条件》的有45家企业，包括宝钢、鞍钢、武钢等国有企业，也包含沙钢、方大特钢等民营企业。这些企业2012年合计产量3亿吨，占当年全国粗钢产量的41.4%。工信部称将分批公告符合《规范条件》的企业名单，力争到“十二五”末将80%左右的现有钢铁产能纳入到规范管理范畴。

　　来自冶金工业规划研究院的数据显示，截至2011年年底，中国粗钢产能已达9亿吨左右，创历史最高纪录，与6亿多吨的需求相比过剩三分之一。工信部指出，近十几年来，钢铁工业随着国民经济发展总量不断扩张，粗放式的发展方式没有得到根本扭转。今后要对不符合规范条件的企业综合运用差别电价、财政奖励、考核问责等经济手段、法律手段和必要的行政手段，逐步压缩其生存空间，迫其退出市场，化解过剩产能。

　　遏制“过剩”难度很大

　　“80%产能纳入规范管理范畴只是此次规范条件的目标，并不意味着要淘汰其余的20%产能，这种数据目标和产能集中度相似，实际意义并不大。如果规范条件能起到促进行业真正健康发展，是业界更愿意看到的。”中国联合钢铁网分析师胡燕平对中国商报记者表示。

　　鉴于依靠现有管理办法难以管得住钢铁行业的盲目发展，为了与现行政策、规划、标准相衔接，2010年6月，工信部制定了《钢铁行业规范条件》。2012年9月，为适应行业发展新变化又对其进行了修订，并从2012年10月1日起实施。经过半年的努力，最终确定了符合《规范条件》的首批45家钢铁企业名单。工信部表示，将对列入公告的钢铁企业实行动态管理，加强行业监管。力争到“十二五”末，以《规范条件》推进和实施为契机，对我国钢铁行业进行一次全面的规范。

　　谈到制定《规范条件》的初衷，工信部负责人公开表示，近年来我国钢铁行业管理主要依靠行政审批，但在巨大市场需求拉动下，企业更多注重规模扩张，致使钢铁产能逐年攀升，2012年高达约10亿吨，多年来通过行政审批手段严格控制产能收效甚微。同时，钢铁工业是各地投资的重点，由于缺乏统一规划，导致布局混乱，产能盲目扩张。公平竞争市场环境不完善催生了行业乱象，不同地区、不同企业在环保、质量、财税等方面执行标准不统一，缺乏公平竞争的市场环境。

　　在这个大背景之下，《规范》所称“力争到‘十二五’末，把80%左右的现有钢铁产能纳入规范管理范畴”的目标能否顺利实现?在淘汰过剩产能的过程中将会遇到哪些难题?

　　“随着住房、高速公路和基础设施等下游需求的萎缩，同时全球经济依旧处于弱复苏阶段，预计我国钢铁产能将在未来较长一段时间内保持过剩状态。因此，国家要想规范钢铁行业，首先要做的就是想办法淘汰过剩的产能。”中投顾问冶金行业研究员魏启宁在接受中国商报记者采访时这样表示。

　　魏启宁还提出，虽然《规范条件》出台后获得业界认可，但规范在实施过程中仍会遭遇诸多困难。首先，钢铁企业大都是各地方利税大户和支柱型产业，各地方政府积极性有限。

　　中国联合钢铁网高级分析师胡艳平表示，2012年共有42座高炉建成投产，涉及炼铁产能5630万吨。据不完全统计，2013年计划新增高炉32座，涉及产能3700万吨，全国炼钢产能不降反增。其主要原因还是由于钢铁生产也是地方税收的主要来源，有的地方政府往往成为扩产的背后推手。

　　另据中投顾问环保行业研究员侯宇轩介绍，2010年4月6日，国务院出台的《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》规定，2011年年底前，淘汰400立方米及以下炼铁高炉、30吨及以下炼钢转炉和电炉。而事实上，在长期淘汰落后产能的同时，目前国内的钢产量依然有增无减，投资也不降反升，其原因是随着设备标准的提升，钢铁企业迅速扩容。因此，自2005年以来，国家历次对钢铁业的调控中，都出现了企业产能和政府调控赛跑的现象。尽管钢铁行业政府令密集出现，但仍深陷“产能越限越多怪圈”。

　　新版《规范》仍存局限

　　“新版规范对一些指标规定得更加具体，一些耗能及污染排放指标也有所提高，与旧版规范相比的确有所进步，但仍然局限于规模、设备和一些常见耗能及污染指标，并没有提出更为先进的指标参照，也没有对生产技术等做出相应的市场准入条件，更无法与环保法等法规相结合。也就是说，新版规范并不具备法律效应。”胡艳平如此表示。

　　另据魏启宁介绍，新的《规范条件》虽然添加了更为完善的综合性标准，但两次《规范》都存在一个严重问题，即没有从根本上改变审批制度，导致市场监督功能形同虚设。他表示，中国早在2004年达到2.7亿吨钢铁产量时，产能过剩的论调就充斥市场。2004年4月，国务院派出专项检查组，核实查处了民营企业江苏铁本钢铁有限公司违规建设钢铁项目，认定这是一起典型的当地政府及地方有关部门失职违规，企业涉嫌违法违规的重大事件。

　　通过对“铁本事件”进行严厉的处罚，政府部门建立了看似严格的钢铁项目国家审批制度，然而，地方乱上钢铁项目的局面并没有从根本上得到改变，自从处理“铁本钢铁”之后，至今没有第二个被处罚的企业。在充分市场化的环境中，这种不完善的、与市场经济原则不符的审批、监管、处罚体系，不能有效震慑违法企业，不能给合法企业提供公平竞争的平台，是导致我国钢铁工业诸多环境问题的根本原因。

　　魏启宁给出的建议是：营造公平的市场竞争环境，以市场监督为主、行政监管为辅的管理方式规范钢铁行业发展。具体可以从以下几个方面着手：一是控制国有钢企的数量，积极引进民营资本，提高市场竞争;二是控制地方政府对钢铁企业的补贴;三是控制国有钢企的信贷规模;四是完善以资源税、环境税为基础的税收制度，促使企业提高其生产效率。

　　提到控制国有钢企的数量，工信部曾在去年11月7日公布的《钢铁工业“十二五”发展规划》中指出，“十二五”期间，要通过兼并重组大幅度减少钢铁企业数量，国内排名前10位的钢铁企业集团钢产量占全国总量的比例由48.6%提高到60%左右。新出台的中国钢铁工业“十二五”发展规划提出，将继续提升钢铁产业集中度，加快钢铁企业兼并重组步伐，鼓励社会资本参与国有钢铁企业兼并重组。

　　胡艳平认为，政府或相关部门目前对行业干预得有些过多，再加上中国特有的GDP考核体系，其结果往往导致事与愿违。在环境问题日益严峻的大背景下，政府管理层应该更多加强环保方面的监测与考核体系，取代之前的以规模为主的考核方式;同时，要及时提高和修改环保法等法规，加大处罚和惩治力度。事实证明，钢铁行业中以行政为主导的兼并重组效果并不理想，市场倒逼机制下的兼并重组效果反而会更好，除了具有特殊地位的钢铁企业之外，政府应该尽量减少干预。

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