电力改革之箭又上弦

 　　十二届全国人大一次会议通过的关于国务院机构改革和职能转变方案，将国家能源局、国家电力监管委员会的职责整合，重新组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理，不再保留国家电力监管委员会。这意味着，10年前国务院启动的电力体制改革又重启，改革正向纵深发展。

　　电力改革为何中途“卡壳”

　　自从2002年《电力体制改革方案》(俗称“电5号”)下发后，除了政企分开、厂网分开、主辅分离有所进展外，方案确定的“输配分开”、“竞价上网”两大改革议题一直搁置一旁，再未越雷池一步。

　　此间，电力市场化改革初见成效，厂网分开之后，实现了多元化发电，发电装机和电网规模均呈两倍以上增长势头，基本告别了缺电时代。与此同时，五大电力集团与煤炭企业所属电力企业之间的市场竞争也摆开阵势，生存压力悄然来到“电老虎”面前。

　　近几年，围绕价格，煤电矛盾不断加剧，发电企业频现巨额亏损，持续的亏损使得“十一五”期间火电投资逐年下降。《电力监管年度报告(2011年)》显示，“十二五”期间火电投资额逐年下降，2011年的数据不足2005年的一半。工商企业电费负担沉重，新能源、可再生能源发展受到制约，电力部门服务不到位、“电老虎”“脾气大”等一系列矛盾，反映出现行电力体制已成为转变经济发展方式、促进节能减排和发展多种所有制经济的障碍。

　　改革只迈出了第一步，进一步改革将涉及深层次体制调整和利益博弈，举步维艰，于是，改革中途“卡壳”了。一个严峻的事实是，属于竞争环节的上网电价和销售电价仍被政府严格管制，而具有垄断性质的输配电价却又没有管住，尚未形成合理的电价机制。这与“放开两头、管住中间”的改革思路背道而驰。行政审批式的煤电联动政策被证明效果不佳，从出台至今，电煤价格上涨超过4倍，但上网电价上调幅度不超过40%，发电企业的压力不减反增。

　　而原本列入改革框架的主辅分离及东北电力市场和直购电等试点无疾而终。国家电网一家独大，在金融、电建、矿业等多个领域大规模扩张，并抢滩海外市场。国家电网的强势垄断，逐渐成为钳制电力市场形成的一大障碍。

　　重启电改正当时

　　电力改革半途而废，各方质疑不断。电力改革十周年之际，电力体制改革重启，改革的决心来自中国新一届最高决策层。2012年上半年，时任国务院副总理的李克强曾就电力改革批示，强调要保证能源长期稳定供应，电力市场化改革是必然选择，并要求有关部门认真研究顶层设计和重点推进方案。

　　当年年中，李克强再次对一份呼吁启动第二轮电力改革以解决能源领域突出矛盾的报告作出批示，明确提出重启电改。

　　而坊间的主流观点是应抓住当前有利时机，加快推进电力体制改革，当务之急是理顺价格机制，将发电环节的竞争和经济效应传导到消费端，让消费者得到实惠。而破除垂直一体化的垄断格局，在发电和售电环节实现有效竞争，同时对具有天然垄断属性的输配电网络实行严格监管，已成各界基本共识。

　　现实状况是，发电市场已实现市场化，但购售电仍单一垄断，电厂卖电、用户买电都还没有选择权和议价权。如能逐步放开，则更加有利于保障广大电力生产者和消费者的利益，更加有利于新能源和智能电网等新兴生产力的成长。

　　有专家指出，在输配环节，还未形成独立的输配电价机制。由于缺乏独立和合理的输配电价，大用户直购电交易面临诸多困难和阻力，跨地区电能交易也出现许多问题。在销售环节，销售电价偏于僵化，缺少弹性，未能与上网电价实行及时有效的市场联动，不能充分反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本，难以有效调节电力供求关系。

　　有鉴于此，原国家电力监管委员会党组成员、副主席，全国政协委员王禹民说：“要在体制和机制上有双重突破。简单地说，就是输电的不卖电。由政府制定出台独立的输配电价，电网企业负责把电网这条‘公路’建好，按输配电价收取‘过路费’，用于电网投资建设和维护。同时，逐步放开上网电价和销售电价，让发电侧和用户侧电价由市场形成。同时推动煤炭价格与电力价格并轨，并传导到终端用户。”

　　拆分国家电网呼声渐起

　　拆分国家电网，或是电力改革重启的重头戏。

　　对于电网企业，受管制的电价为其低利润率提供了理由，其“哭穷”之声不绝于耳，但国网年经营性现金流在2000亿元以上，巨大的现金流带来强烈的投资冲动，投资过程中存在关联交易已成不争的事实，易滋生行业腐败，背离了公用事业的宗旨。

　　国家电网公司员工数量超过150万人，注册资金为2000亿元人民币，经营区域覆盖全国26个省、自治区和直辖市，覆盖国土面积的88%以上。2012年，该公司在《财富》杂志全球500强企业中排名第七位。

　　一个巨大的垄断公司，国家是根本无法监管的。其控制的资源太大，大到尾大不掉，谁都不是它的对手，或许只有拆分这条路可走。

　　电力改革的另一场大戏，应当是实现电力低碳化发展。2010年，我国政府提出了“到2020年，我国非化石能源消费比重提高到15%，单位GDP二氧化碳减排40%-45%”的发展目标。电力行业是国民经济的基础行业，也是国民经济中最大的碳排放部门和高污染行业。有数据显示，我国电力行业碳排放总量占我国化石能源利用碳排放总量的比例高达38.73%。促进电力行业低碳化发展对我国低碳化发展总体目标的实现具有决定作用。因此，当前我国电力行业面临十分迫切的低碳发展要求。

　　电力实现低碳化发展，最为重要的途径就是国家政策在顶层设计上要鼓励和促进可再生能源的大规模并网发电，最大程度地实现对传统化石燃料发电容量的替代，以调整电力结构。当前，我国可再生能源资源分布较为集中，且与能源需求呈明显的逆向分布，这使得我国可再生能源的开发利用需按照“集中并网、跨区外送”的方式进行。

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