专访：地方债试点扩容 规范相关制度是关键

　　受访人

　　贾若祥国家发改委国土开发与地区经济研究所区域发展研究室副主任

　　刘云中国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员

　　近日，财政部网站对外发布《2013年地方政府自行发债试点办法》(下称《办法》)，并发布通知称，经国务院批准，2013年适当扩大自行发债试点范围，确定上海、浙江、广东、深圳、江苏和山东六省市开展自行发债试点。其中，江苏和山东成为新增可以发行地方债的省份，这是对我国允许地方自行发债试点的首次扩容。

　　对于地方债试点扩容以及我国地方债发行的相关政策制定，接受中国经济时报记者采访的专家认为，在相关政策制定前期，从中央到地方，政府须对自身偿债能力进行科学、合理、综合地评估;与此同时，对省级政府预算、政府资产和负债公示等地方债发行相关制度予以规范，是地方债改革的关键所在。

　　地方举债需求与问题并存

　　一直以来，地方政府发债都是无法逾越的红线。 1995年颁布的《预算法》明确规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。然而，地方政府在城市建设和经济发展中又的确存在着明显的举债需求。

　　2009年，为应对国际金融危机，扩大政府投资能力，国务院允许地方政府发行债券，由中央代理发行，财政部代为办理偿还手续，列入省级预算管理。至此终于拉开了地方举债的序幕。

　　“今年上半年，地方政府和银行业都出现了资金流动量紧张的问题。”国家发改委国土开发与地区经济研究所区域发展研究室副主任贾若祥在接受本报记者采访时表示，为满足全年GDP7.5%的增长预期，应对调结构和转方式带来的经济下行压力，地方政府乐于刺激经济增长，特别是通过投资保持经济增长的需求巨大，继而催生了普遍的举债需求。

　　在贾若祥看来，全国东、中、西及东北四大区域板块各自承担着转型升级、协调发展的发展压力，且普遍有着较大的举债压力，由此衍生出部分地区和行业的债务负担过重问题同样普遍。

　　据审计署“36个地方政府本级政府性债务审计结果”显示：部分地区债务规模增长较快，一些省会城市本级债务风险凸显;部分地方以土地出让收入为偿债来源的债务余额增长，但土地出让收入增幅下降，偿债压力加大;部分地区高速公路债务规模增长较快，偿债压力较大;部分取消收费地区的政府还贷二级公路债务偿还面临较大压力。这四大地区的举债问题表明，部分地区和行业债务负担较重。

　　适度举债利好地方经济发展

　　对于现存因地方政府不断加大举债规模，致使债务负担持续加重的问题，有观点认为，有必要尽快促成地方举债制度化、透明化，避免地方不断陷入举债规模增大以增加投资资金的恶性循环或怪圈之中。

　　贾若祥认为，适度发行地方债务对促进地方经济发展显然是有益的。但必须以对地方政府偿债能力的严格评估为基础。“评估要基于合理的举债规模，并对偿债能力进行科学、合理、综合地评估，据此决定发债数量，杜绝出现过度发债转嫁上级政府甚至留存至下届政府的局面。 ”贾若祥强调，无论是中央政府还是地方政府举债，相关政策制定都必须以此为前提。

　　此外，《办法》要求，试点省(市)在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省(市)政府债券的发债机制。2013年试点省(市)政府债券由财政部代办还本付息。试点省市发行政府债券实行年度发行额管理，全年发债总额不得超过国务院批准的当年发债规模限额。 2013年度发债规模限额当年有效，不得结转下年。

　　“中央也想借助本次试点扩容探索地方政府发债的新模式。 ”贾若祥建议，应该以新一届政府提出把政府托管内容下放，更好地发挥市场力量为契机，促使地方政府举债实现发行和偿债责任的对等，促使地方政府在举债过程中承担更多责任。

　　对于前述地方政府陷入通过举债获取投资的担忧，贾若祥认为，避免地方政府陷入大肆举债，最重要的是要通过政策实施，刺激实体经济发展，弱化纯粹依靠政府投资刺激经济发展的模式。

　　贾若祥表示，政府需要把重点放在规范经济发展环境和经济发展秩序上，为实体经济发展创造更好的平台，将经济发展动力让渡给企业，促其发挥配置资源的基础性作用，优化资源配置。

　　规范制度事关地方债改革大局

　　对于地方政府举债，坊间一直存在反对声音，理由主要集中于财政收入逐年递增、政府预算支出约束机制缺位、中央担保兜底地方举债将加剧地方举债规模冲高等。

　　尽管本次《办法》明确为建立规范的地方政府举债融资机制，对试点省市予以扩容，但依然以“试点省(市)政府债券由财政部代办还本付息”的表述延续了中央兜底的发债模式。

　　国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘云中对本报记者表示，地方债发行同样应该坚持“谁发债、谁偿还”的原则，地方政府应根据自身收入状况独立承担债务，如此才能确保地方债改革更趋成熟和完善。

　　刘云中介绍，当前，地方债偿债主体不够明晰。实际上，很多地方政府发债的属性属于企业债，即多是通过地方政府成立的融资、投资公司获取融资资金，由此造成的债务往往责任主体不够明确。

　　再有，各级政府在发债行为中，其具备的资产、财政收入和支出、预算等都不够透明，由此也加剧了偿债的风险。

　　“这就需要明确偿债主体、主体偿债能力以及公开透明的地方债统计和政府资产。 ”刘云中认为，在地方债试点扩容的过程中，对省级政府预算、政府资产和负债公示等地方债发行相关制度予以规范，是地方债改革的关键所在。

　　刘云中强调，在地方发展和投资需求不断扩大，带来举债需求上升的现实条件下，探索地方发债新模式，必须先要完善各种制度，继而推进试点，并通过试点范围的扩大，对预算制度、资产负债的核算制度、政府事权的改革等同时推进。

　　“在地方债试点推广过程中，所积累的制度和经验是制定后续政策的主要依据。 ”刘云中说。(记者 童彤)

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