城镇化是经济发展的结果而不是原因

来源：中国国土资源报发布时间：2013-07-31 10:30 搜集整理：中国产业网

我国不少地方政府一方面通过出让土地获取直接收益，另一方面利用土地抵押获得贷款。这种过度依赖土地财政的发展途径，一定是不持续的。一旦资金链断裂，地方政府将背负沉重的金融债务。

　　原因——产业过分单一，势必经不起市场变化冲击

　　分析底特律从辉煌到破产的路径和原因，对我国正在推行的新型城镇化很有警示与借鉴意义。

　　底特律的财务问题已经发酵了几十年，一直未能得到解决。底特律遭遇破产窘境最主要的原因，是产业过于单一。底特律的汽车工业产值占当地GDP的80%，这样的经济结构，势必经不起市场变化冲击。一旦汽车销量下滑，危机立即到来。

　　随着日系与欧系汽车的崛起，底特律汽车业所占市场份额逐渐萎缩。与此同时，汽车巨头们开始在全球，尤其是中国等新兴经济体建厂，这直接导致底特律汽车产业的就业岗位和税收能力急速下降。雪上加霜的是，底特律在金融危机期间遭受沉重打击，三大汽车公司大量裁员，导致城市的经济更加恶化。

　　而且，长期过度依赖汽车工业，也给底特律的教育事业带来负面影响。教育分析人士指出，由于底特律拥有众多汽车工厂，年轻人只要获得中学文凭就能找到工作，而且很快能达到中产阶级的收入水平。这就误导了当地政府与民众，使他们忽视了人力资本投资的重要性。而培养和吸引人才以及合理的人才规划，对一个城市是非常重要的，他们恰恰是产业创新和转型升级的源泉。真可谓“成也汽车，败也汽车”！

　　汽车工业的萎缩带来了一系列的连锁反应。首当其冲就是就业困难，收入水平下降，人口开始向外迁徙。另一方面，则与民权运动引发的种族紧张局势以及骚乱有关，白人和中产阶级流向郊外。曾经像潮水一样来到这座城市工作的人们，现在却退潮一样逃离这里。人口急剧下降导致税基骤减，税收同时大幅下降。

　　但公共支出依然庞大：政府不仅要维持一个约360平方公里大城市的日常运营，还有不堪负荷的医疗和养老金支出。底特律的市政沦为“吃饭财政”，政府雇员的薪水和福利支出吞掉了几乎4/5的预算。在180亿美元的债务当中，很大一部分产生于福利。

　　在经济衰落之后，还要维持以前的福利水平，政府确实难以承受。但在底特律，谁也不敢削减福利。美国汽车业的工会有悠久的传统，能量非常大，政治家们都不敢得罪这些蓝领选民。

　　警示——过度依赖土地财政的发展途径，一定是不持续的

　　当下我国正在把新型城镇化建设提到更高的战略地位，底特律的破产给我们敲响了警钟。

　　对我们这些正在经历大规模城市化进程的人来说，听说这样一个大城市破产，觉得是一个不可思议的事情。但实际上，底特律破产提醒我们，如果一个城市经营不善或者战略上出现失误，真的会走向破产。

　　从底特律的教训来看，其汽车产业曾如此辉煌，但也正因为其产业过于单一，结果就导致了破产。而我国有多少城市有自己的特色产业呢？如果没有，却又在大笔举债进行城市扩张，其结果必将是危险的。

　　对一个城市来说，产业过于单一，就相当于把所有的鸡蛋都放在一个篮子里面，只要这个产业稍有风吹草动，这个城市就会受到很大的冲击。近年来，我国许多领域和行业的产能过剩问题日益严峻，随之而来的是一大批传统工业城市、资源型城市面临困境。那些曾经创造神话的“钢城”和“煤城”，无不面临巨大的产业结构调整和转型升级的压力。换言之，地方经济发展绝不能过度依赖某个单一产业，必须主动推进城市产业更新换代和转型升级。

　　更令人担忧的，是政府主导下的“造城运动”。地方政府出于政绩和GDP的考虑，过度依赖投资拉动经济，导致重复性建设，各种CBD和产业园不断涌现，而当地的市场需求有限，由此造成了一些“空城”和“鬼城”。

　　一些城市在没有足够的产业支撑的条件下，通过大力发展房地产业来增加土地出让收入。表面上看楼房盖起来了，广场建起来了，农民都进城了，但实质上这种城市化就像是无米之炊，难以持续健康地发展。因此，没有结构合理的实体产业支撑的城镇化，严格来说是“伪城镇化”，是危险的城镇化，这也是中央提出要走新型城镇化道路的根本原因。

　　中美两国体制、国情存在较大差异。我国《预算法》禁止地方政府发行债券，《破产法》里也根本没有地方政府破产的规则。因此，一些地方政府即使面临非常严重的财政危机，也不会进入破产程序，更不会被宣布破产。这就使得地方政府的债务被掩盖起来，从而成为隐性债务。

　　尽管地方政府因为《预算法》规定不许负债，但暗度陈仓搞城市投融资平台负债的现象很普遍。而此类融资平台几乎都是依靠土地：我国不少地方政府一方面通过出让土地获取直接收益，另一方面利用土地抵押获得贷款。这种过度依赖土地财政的发展途径，一定是不持续的。一旦资金链断裂，地方政府将背负沉重的金融债务。

　　对中央政府来说，应尽快推行房产税、资源税，这才是政府稳定、合理的财源；对地方政府来说，应基于实体经济发展促进城市建设，应着力于促进产业升级转型、合理规划城市用地、提高城市管理水平。

　　毕竟，城镇化只能是经济发展的结果，而不是经济发展的原因。