产能过剩“病灶”何在

    编者按   最近，工信部公布了今年首批工业行业淘汰落后产能企业名单，涉及铜冶炼等19个行业，力争在9月底前关停名单内企业的落后产能；同时，工信部已发布第一批钢铁业“黑白名单”，并对第二批符合《钢铁行业规范条件》的企业进行审核，预计11月底前完成；工信部产业政策司副司长辛仁周近日透露，工信部和国家发改委联合制定了化解产能过剩总体方案，目前方案已经完成了最后的修订工作，即将于近日出台，方案要求进一步提高企业准入的环保、节能和技术门槛，不达标的企业将会被责令整改，甚至被取消行业准入资格…… 

　　自2004年以来，抑制产能过剩一直是中国进行宏观调控的重点，但产能过剩却屡难化解，成了“痼疾”。其原因何在，破解之道又在何方？ 

　　已从“病毒感染”转为“重症” 

　　工信部运行监测协调局发布的《2013年上半年工业经济运行报告》显示，工业行业产能过剩问题进一步凸显，第二季度末工业产能利用率平均只有78.6%，闲置产能高达21.4%。受此影响，产品供大于求的矛盾加剧，价格下行压力不断加大。 

　　卖1吨钢能赚多少钱？几年前，钢铁价格最高的时候可以赚到近1000元；一年前，卖1吨钢的利润下降到几十元；到去年底，每吨钢的利润只有1.68元，相当于一瓶矿泉水的价格；今年上半年，中钢协发布的数据显示，钢铁利润一度降到了每吨0.43元，连买根冰棍都不够。 

　　产能利用情况最为直接的指标是产能利用率，被定义为长期均衡中的实际产量与最佳生产能力之间的差异。根据美国的经验，当工业产能利用率超过95%时，代表设备使用率接近全部；当产能利用率在81%～90%时，出现正常的产能过剩；而低于81%时，为较严重的产能过剩。来自相关行业协会和工信部的统计数据显示，2012年底，粗钢产能利用率为72%；电解铝产能为2765万吨，产能利用率为72%，可见，产能过剩现象不容小觑。 

　　有关专家表示，与上世纪末和2005年前后出现的产能过剩不同，如今这轮产能过剩涉及领域更广、程度更严重，化解难度前所未有。从范围看，以前我国的产能过剩主要存在于钢铁、水泥、平板玻璃等传统产业，而本轮产能过剩扩展到多晶硅、风电设备等代表未来产业发展方向的新兴产业，大有从局部向全局蔓延之势；从程度上看，基于国际货币基金组织2012年7月统计，2011年我国产能利用率已降至60%左右，说明我国当前面临的产能过剩十分严重。 

　　有些行业的产能过剩有客观的经济因素和环境因素。例如，我国目前煤炭、钢铁和电解铝行业的产能过剩，一定程度上属于我国从传统的重化工到高精细的机械工业、电子工业转型时期结构调整的表现，美国在转型时期也出现过类似问题。但产能过剩在多个行业的蔓延则是需要警惕的。 

　　“越治越剩”竟成“痼疾” 

　　目前，在世界500种主要工业品中，我国有220项产品产量居全球第一位，其中粗钢、电解铝等产品产量都超过世界总产量的一半。然而，我国工业整体水平却始终“大而不强”，产能过剩便是造成这一问题的重要原因。 

　　为解决产能过剩的结构性问题，政府几年前就着手淘汰落后产能。可几年来治理效果却不甚理想，有的行业甚至一边淘汰落后产能，一边继续扩产形成更不利的过剩局面。 

　　此前，工信部执行了第一批淘汰落后产能行动，对于行动效果，工信部部长苗圩表示，执行中发现了三种情况，一种是确实是关停了，但落后设备还没有拆除，还具备再恢复生产的能力；第二是个别企业拿前些年已经淘汰的设备充数；再有就是举报失真的情况。苗圩说，淘汰落后产能涉及企业职工安置、资产损失、债务处理等一系列问题，对地方财政收入和就业在短期内都会造成一定的不利影响，这是淘汰落后产能难以推进的重要原因。而地方政府的投资冲动，也使得新增产能远大于被淘汰掉的产能。 

　　集思广益寻“病灶” 

　　看法1：宏观经济形式不佳 

　　金融危机和债务危机留下的需求缺口很难补上，全球经济都呈现出总需求不足的状态。受外需萎缩、贸易壁垒、通货膨胀、国内要素成本上升等诸多因素的影响，中国出口产业受阻，激化了产能过剩矛盾。 

　　看法2：钢铁行业“潜规则” 

　　钢铁业始终逃不出越过剩越生产的怪圈。有关专家分析，由于钢铁行业准入门槛低，且能在短期内提高经济GDP值，因此在地方政府睁一只眼闭一只眼间，大量不符合准入条件的钢厂能够鱼目混珠，“未批先建”、“未批先产”成为行业内的“潜规则”。 

　　当前国家限制和淘汰落后产能名单中的企业大多是小企业，且大多属于地方企业，地方政府缺乏对这些企业进行淘汰的积极性，造成越限制越发展的不合理现象。 

　　2004年国家就出台文件，对钢铁项目在质量、能耗和资本金的构成等方面作了很多规定，如果达不到这些规定，国家对这个项目便不予核批，不予备案。但据统计，2004年以来新建的钢铁项目中六成是不规范的，只有四成是经过合法审批的。 

　　看法3：市场机制未充分发挥作用 

　　专家分析，目前，由于我国在资源、能源价格的改革没有到位，因此资源没有反映出它的稀缺程度，价格扭曲；环境、质量、节能、安全，虽然有市场门槛，但在执行过程中，由于追逐GDP，由于投资的盲目冲动，没有严格执行；加之地方招商引资中部分政策过于优惠，使项目投资没有反应出它的真正成本，引发了投资的盲动与投资的冲动，以上因素叠加下便使产能过剩“久治不愈”。 

　　看法4：地方政府过分扶持 

　　国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞表示，我国不少传统产业出现较为严重的产能过剩，其实是长期过度依赖行政手段推动产业发展的结果。 

　　在现有体制机制下，地方政府资源运营能力非常强大，他们可以通过土地、税收、财政等各种优惠手段吸引大项目投资。而很多投资者落户，看中的未必是项目本身的发展前景和市场空间，是政府无偿划拨的土地、矿产等资源。这些资源在企业家手中存放几年后，就可以转手卖出，其间产生的利润往往比项目本身赚的钱更多，而且没有太多的风险。 

　　同时，这轮产能过剩中，民营企业起到了推波助澜的作用。按理说，民营企业家都是拿着自己的真金白银去投资，应该更为理性，但在地方政府政策优惠的诱惑下，往往也会盲目扩大投资规模。
从宏观角度看，前几年，我国宏观经济一直保持相对较高的增长水平，企业家对于未来的判断较为乐观。加上我们为应对国际金融危机冲击中出台了一系列刺激性政策，使投资出现了较快增长，钢铁、煤炭等产业的产能规模迅速扩张。然而，随着经济增速的放缓，市场需求萎缩，过剩产能开始迅速显现。 

　　此外，一些地方政府也缺乏治理产能过剩的有效管理方式。目前，传统的项目审批在抑制新增产能方面已经失效，钢铁、电解铝中不少项目都是未经批准就上马的。由于需要审批环节，“路条”成为稀缺资源，有些企业在明知产能过剩的情况下也会趁国家鼓励投资之机去拿“路条”，而当地政府在一些项目核准方面对经济规模设置了门槛，导致有些企业为了顺利获批，盲目扩大投资规模，形成了更严重的产能过剩。 

　　看法5：误用解决短缺的办法来解决过剩 

　　专家分析，我国搞市场经济才短短20年的时间，对市场经济下的经济规律还缺乏深刻地认识和把握，搞经济工作时老想着上项目，把经济搞得快一点，而对如何调整国民收入分配政策，增强居民的购买力，实现生产、分配、流通、消费的良性循环，使生产出来的东西能消费掉方面缺乏作为。 

　　看法6：诸侯经济使“去产能”艰难 

　　诸侯经济，就是说我国各省份都有自己的发展重点，都有自己招商引资政策。国家发改委对于总量是有控制的，但地方政府往往绕过设置的总量控制。以电解铝为例，这几年增加了1800万吨的产能，但真正通过国家发改委审批的只有80万吨。这就证明诸侯经济下，部分企业通过各种办法绕过了总量的控制。 

　　专家指出，对于地方政府来说，如果当时是敲锣打鼓欢迎来的企业，来了以后在这个地方已经做了很多年的贡献，创造了很大的产值，增加了很多的就业，那现在突然让这些企业关停，面对的问题可想而知。 

　　拿电解铝为例，现在由于电解铝企业用电量大，电占到产值成本50%左右，电价对于铝价非常重要。原本的电解铝生产集中在山东和河南，但这几年新疆、甘肃、内蒙古、青海用很便宜的电价招商引资，新的产能就会向这些新区域转移。而原来山东、河南形成的产能，又不能放弃。所以新的产能在更适合的地方建成了，但旧的产能淘汰不了。

　　献计献策谋“健康” 

　　药剂1：坚决淘汰落后产能 

　　专家强调，淘汰落后产能，拖的越久损失越大，要加快推进企业兼并重组。部分企业反映，新建一个工厂比兼并一个公司的成本低，这说明目前兼并重组中还有很多政策性障碍，比如，对并购资金、重组贷款支持力度不够，应予以重视。同时还要减少地方政府对兼并重组的干预。 

　　药剂2：打破GDP崇拜 

　　要让地方政府真正摆脱“唯GDP论英雄”的思维惯性，督促地方政府管好、用好土地、税收、矿产等资源；对投资项目进行补贴时要公开合规；要尽快建立退出和援助机制；通过推进节能减排，设置能效、环境指标，使落后产能加速退出；建立健全退出援助机制，如果企业破产关闭，要有一定的援助机制去帮助失业职工的培训、再就业及技能形成。 

　　在当前形势下，使地方财权和事权相匹配。很多地方政府只有事权而没有财权，只能以土地优惠、税收优惠等公共资源吸引投资者进入本已过热的投资领域，搞园区、搞产业，导致产能过度扩张。 

　　药剂3：充分发挥市场机制的作用 

　　专家分析，化解产能过剩，不能仅靠政府发力，不能依靠行政审批，而要依靠市场机制发挥作用。只有市场供需机制能真正发挥作用了，企业家才会按照市场形势安排投资，减少投资的盲目性和投机性。 

　　要让市场机制发挥作用，政府应该积极为投资者提供充分、及时、准确的信息，帮助他们建立产业预警机制，从而更好地引导投资。政府对于投资项目的审批和监管，应该重点放在能源资源、环境保护等方面。同时，政府应从前置性管制转到以过程监管为主。前置性审批往往容易把准入门槛抬得很高，但项目核准之后又往往缺乏监管，要改变这种方式，应提高社会性门槛，不能以批代管。 

　　药剂4：企业要接受过剩的现实 

　　目前，中央政府已经明确方向，地方政府和主管部门必须与市场的力量相协调，不能保护，更不能袒护低端落后产能，不能给低端产能搞雪中送炭，要让它们自然死亡。 

　　因此，对于企业而言，一直“吃老本”，并不是持久之计，如果企业不面对产能过剩现实，不早做准备，那么最后很可能损失惨重。一旦政府的有形之手与市场的无形之手协调发力，肯定要大量淘汰低端落后产能的。 

　　药剂5：合理定位 

　　厘清市场和政府在解决产能过剩中的角色定位，对于解决产能过剩难题至关重要。 

　　政府应由过去注重事前审批转向注重事前、事中、事后监管。要确定落后产能标准，建立落后产能退出的财政补贴和奖励机制，将各个利益相关方因淘汰落后产能的损失控制在能够接受的范围内。
同时，应推进财税体制改革，实行地方财政预算、决算公开，加强公众对政府的监督力度，切实解决政府绩效考核体系不合理、政府职能越位等问题。

　　药剂6：银行业发挥积极作用 

　　在这轮产能过剩之中，银行业所扮演的角色值得注意。过多的信贷投放可能会推动各地的重复建设与项目的盲目上马。这就造成由于投入产出比较低，造成资金的使用效率低下，同时也挤占了资金使用效率高企业的信贷额度。 

　　因此，专家建议，作为执行货币信贷政策的商业银行，应运用金融手段调整产能过剩行业的贷款规模和贷款投向，银行业可以有效地设置行业的融资限额，防范行业集中度风险，优化金融资源配置、盘活存量、优化增量，扩展资金运用空间。同时，应创新金融工具和组合方式，积极帮助企业形成更有效率的组织架构和生产经营规模，淘汰落后产能。最终通过信贷手段引导资金流向具有竞争优势的产业升级、技术改造的企业，从而使这些行业步入良性发展通道。 

　　药剂7：以先进产能培育新需求 

　　建议通过技术的改造和研发，将落后的产能升级为先进的产能，通过先进产能培育新的需求，从而实现经济结构的升级。争取以最低的消耗获得最大的效用，这就需要有较高的科技产品来替代原有产品，因此，产业技术标准、市场准入标准还要以科技创新为基础，国家也要在节约能源、资源等方面加大科技投入。

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