化解过剩新规 市场取向增强 配套政策待定 行业影响各异

    观点简述：10月15日，国务院发布《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发[2013]41号，下简称《意见》或“41号文”），从调整产品结构、鼓励企业兼并等角度对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶等5个行业的产能过剩提出治理举措，并对其他行业的产能过剩治理形成一定指导。 

    我们梳理了本次政策的总体化解政策和分行业政策，对比此前相关政策，我们认为总体化解政策是既有政策的重述和延伸，从其思路看，《意见》反映出政府对于市场化方式解决产能过剩的取向在增强。 

    分行业来看，水泥、船舶行业的具体调控措施较以往呈现一定变化，而钢铁、电解铝、平板玻璃等行业则较既有政策变化不大。对于前者，《意见》仍需诸多配套政策（如产品标准、环保标准、信贷政策等）制定、政策切实执行才能达到预期效果；对于后者，《意见》更多体现为政府对化解产能过剩的重视和对既有政策执行力度的重申，实际执行情况有待关注，影响或较为有限。 

    10月15日，国务院发布《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发[2013]41号，下简称《意见》或“41号文”），针对国内钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶等5个行业的产能过剩矛盾，《意见》提出了化解产能过剩的总体要求、基本原则、主要目标、主要任务、分业政策、政策措施和实施保障，从调整产品结构、鼓励企业兼并等角度对行业产能过剩提出治理举措，并对其他行业的产能过剩治理形成一定指导。 

    多重因素促使《意见》出台，市场化方式解决产能过剩的倾向在增强 

    《意见》是国务院继2009年发布《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》（国发[2009]38号文，下简称“38号文”）后，又一次以国务院发文（级别高于一般部门规章）的形式提出产能过剩治理的一揽子方案。钢铁等5个行业低于75%的产能利用率、近期偏低的毛利率（尤其是钢铁、电解铝）、日益严重的大气污染、国内经济谋求结构转型升级以及既有政策执行力度趋弱或是促使《意见》出台的直接原因。

    我们梳理了本次政策的总体化解政策和分行业政策（见附件），对比此前的38号文及其他相关部门规章 ，我们认为，总体化解政策是既有政策的重述和延伸，虽然仍带有行政调控色彩，但从制订环保标准以实现产能淘汰（而不再是目录式行政淘汰）、鼓励产能置换交易以实现产业空间布局优化等化解思路看，《意见》反映出政府对于市场化方式解决产能过剩的取向在增强，希望通过顶层机制设计、基层市场运行来化解过剩产能问题。

    《意见》对不同行业的影响存在一定差异，实际影响需看执行及配套政策的制定情况 

    分行业来看，《意见》的影响存在一定差异：水泥、船舶行业的具体调控措施较以往呈现一定变化，而钢铁、电解铝、平板玻璃等行业则较既有政策变化不大。对于前者，《意见》仍需诸多配套政策（如产品标准、环保标准、信贷政策等）制定、政策切实执行才能达到预期效果；对于后者，《意见》更多体现为政府对化解产能过剩的重视和对既有政策执行力度的重申，实际执行情况有待关注，影响或较为有限。 

    水泥方面，《意见》主要从产品结构、产线协同处置、氮氧化物排放标准提升等三个方面切实延伸了既有政策，并给配套政策指明方向，对行业影响较大。1、产品结构方面，“提高混凝土标准”将增加熟料需求（高性能混凝土中的主要有效成分——熟料——将增多），“尽快取消32.5复合水泥产品标准，逐步降低32.5复合水泥使用比重”将使得原有水泥使用转向高标号产品，从而增加水泥熟料的需求 ，两项措施均将提高熟料产能利用率。考虑到较多大型水泥企业通过复合32.5水泥增值税返还获得的营业外收入占利润总额比重较高 ，需要关注后续配套政策（行业标准、税收政策）的变化及其对企业盈利的影响。2、产线协同处置方面，《意见》提出协同处置生产线数量比重不低于10%，目前金隅、华新、海螺等大型水泥企业已有部分产线协同处置城市生活垃圾或产业废弃物，但全国要达到近170条产线的目标（2013年6月末，全国共有新型干法熟料产线约1,670条），还需新增100余条协同处置生产线，企业的改造支出及运营成本将略增，垃圾分类、政府补贴政策等相关政策亦需要推出。3、“对（氮氧化物）整改不达标的生产线依法予以淘汰”将原对新增产能的要求转为对全行业的普遍要求，提高了淘汰标准，我们预计部分不达标的小规模新型干法产线或遭淘汰，对整体治理产能过剩将起到积极作用。 

    船舶制造方面，《意见》新提出了对一年以上未承接新船订单的企业实行差别化管理的指导意见，这意味着将严格控制新增产能扩展到主动管理现有存量产能。事实上，自2008年新增订单大幅下滑起，中国在造船景气时期进入的部分民营船厂便面临着新增订单严重不足的竞争环境，并因此陆续出现破产、倒闭、转产等，其深层原因在于该部分船厂竞争力不强，主力产品船型多集中在普通散货船等技术附加值低、进入门槛低的领域。造船行业开始逐渐进入去产能化的通道，此后，2010年及2013年，受船价处于低位驱动，新增订单出现阶段性反弹，并因此延缓了部分产能退出过程。但从趋势来看，新增订单较过往高峰时期呈现出更加集中的态势，即大型、超大型船厂依托信贷实力、资金及技术水平在低谷时期表现出了自身竞争力，对落后产能的市场空间挤压愈发突出。《意见》中提出的对一年以上未承接新船订单的企业实行差别化管理的指导意见，其具体实施细则仍有待观察，一旦出台更严格的政策，预计该部分产能将会是去产能的主要承受者。 

    钢铁方面，《意见》与以往出台的钢铁产业政策一脉相承，延续了以往“限制新增、淘汰落后、提升核心技术、强化市场机制”等方面的基调，较以往的调控政策无实质性的改变；《意见》的出台对于调控产能的力度更加严格，彰显出政府调控钢铁行业的决心和力度。自2005年政策对钢铁行业进行新一轮严格控制以来，对于行业产能过剩的问题始终无法解决，即使后来出台《钢铁行业生产经营规范条件》开始强调利用市场倒逼机制、环保门槛、资源综合利用标准等措施来实行优胜劣汰，也始终没有相应的执行措施出台，市场机制的作用始终无法有效发挥。产能调控政策的无效主要是由于无法解决地方政府在政策执行过程中的利益博弈，虽然新出台的《意见》把化解产能严重过剩矛盾工作列为落实中央重大决策部署监督检查的重要内容，并加强对《意见》贯彻落实情况的监督检查，但仍未提出具体执行的方案，鉴于之前的政策实施结果，执行力度仍将是制约《意见》落实的关键，本次政策的执行效果仍需进一步关注。 

    电解铝方面，《意见》主要包括淘汰落后产能、严控优惠电价及引导消费需求三个方面，基本是以往《铝工业“十二五”发展专项规划》、《铝行业规范条件》等政策的延续，新增部分主要体现在对落后产能的具体惩罚措施。但是，当前电解铝企业已很少使用16万安培以下预剖槽，2012~2013年工信部确定的电解铝行业淘汰门槛亦为16万安培以下预剖槽、但目标仅分别为27.16万吨和26万吨，不足当前建成电解铝产能的1%；而限制电价补贴政策的落实将主要取决于地方政府的配合意愿。整体而言，预计此次意见涉及电解铝行业的规范政策短期内对行业运行影响有限。 

    平板玻璃方面，与现有政策相比，《意见》未对既有产业发展目标进行调整，仅新增了通过修订标准实现产品结构升级的思路，因此对行业的影响需要结合未来配套政策来分析。2,000万重量箱的平板玻璃新增淘汰量，对目前超过10亿重量箱的玻璃年产能影响很小，因此短期内我们预计《意见》对平板玻璃行业影响不大。

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