蔡继明：城乡土地制度要互动改革

　　十八届三中全会将开启中国土地制度的一轮改革。

　　会议公报将“健全城乡发展一体化体制机制”作为全面深化改革系统部署的一项内容，并明确提出“建立城乡统一的建设用地市场”，“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”等。

　　从农村建设用地市场化入手，进而确立农民对土地的财产权利。一条以确权为取向、与“城乡发展一体化”的城镇化战略相适应的土地制度改革之路，已隐约可见。

　　但这一改革势必极为复杂，涉及大量基本法律和制度的调整，其影响也极为深远。有鉴于此，土地制度应如何开展，就这一问题，《第一财经日报》专访了清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明。蔡继明认为，土地制度改革要从顶层设计开始，涉及宪法和许多相关法律的修改和协调，而且，农村土地制度不可能孤立进行改革，势必要对国家的整个土地制度进行通盘考虑。

　　变“征收”为“购买”

　　第一财经日报：对土地制度进行顶层设计，最终要实现什么样的目标?

　　蔡继明：土地管理制度的改革一定要有顶层设计，这个顶层设计就是要理顺现行的土地法律、法规和政策，消除其内在的矛盾，其基本原则是要适应我国现在经济社会的发展，特别是十八大提出要促进工业化、农业现代化、信息化，城镇化、“四化同步”发展。

　　最终要实现的目标就是城乡的土地同地、同权、同价。让农民和城市居民能够同等分享到工业化、城市化所带来的土地增值。同时也有助于加快四化同步、协调发展。这应该是土地制度完善的一个标志。

　　从土地方面来讲，农村土地要从“征收”转变为“购买”，或者开发商和农民之间按照市场原则进行交易，未来城镇的土地政策就必须改革。

　　增量改革后，存量也需要改革。所以这不是单纯的农村土地问题，城市土地一样也存在类似问题，因此，城乡土地制度要互动改革，不可偏废。

　　系统调整法律法规

　　日报：土地制度改革涉及哪些法律的调整呢?

　　蔡继明：土地制度的改革是从上到下，从宪法到一般性行政法规的系统改革。

　　第一是《宪法》。我国《宪法》有关土地所有制和征地制度的规定存在着“二律背反”。

　　一方面，《宪法》规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，这就意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为(即把农村集体所有的土地转变为国有土地)来满足。

　　另一方面，《宪法》又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。很明显，要满足前一种要求，就会违反后一种规定;而要坚持后一种规定，又不能满足前一种要求。

　　要消除上述“二律背反”，必须在坚持公益性征地原则(这是市场经济国家通行的一般原则)的前提下，允许城市国有土地和集体所有土地并存，从而在禁止非公益性征地的同时，允许农村集体建设用地进入市场，建立城乡统一的建设用地市场。这就需要修宪或进行宪法解释，消除征地制度的“二律背反”。

　　第二，在《宪法》基础上，再看《土地管理法》。该法中从根本上依据的征地原则就是“城市的土地一定要国有”。城市的土地要国有，那就是不管公共利益还是非公共利益，其实政府都需要征地。

　　所谓的公共利益，就是指对列入城市规划圈的土地进行征收。也就是意味着只要列入城市规划就是公共利益。但是城市规划最多不过20%是用于公共利益。从最初《土地管理法》出台至今，始终将城市规划作为征地原则。这一点，显然和公共利益征地是不一致的。

　　《土地管理法》还规定，涉及到任何单位个人搞建设必须申请使用国有建设用地。这条显然也是依据《宪法》所做的规定，既然所有的农村土地要变成城市土地，都必须变成国有，搞建设只能使用国有土地，不允许也不可能使用农村土地。因为使用农村的土地就是违法的。

　　第三，《土地承包法》、《城市房地产管理法》相应作出调整。

　　第四，《物权法》以及《担保法》都对农村土地出租、抵押、转让做了严格限制。而国务院办公厅也在《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。建议消除对集体土地产权的歧视。

　　第五，取消国务院和有关部门禁止城镇居民到农村买房的规定。农民住房只允许卖给本集体土地所有制成员，禁止城镇居民到农村买房或购买宅基地建房，既限制了城镇居民居住和迁徙的自由，又堵塞了农村居民获取财产收入的渠道，也不利于城乡居民的文化交流与社会融合。

　　集体土地使用权市场化

　　日报：农村土地征收补偿条例制定未果，至今仍在酝酿当中。你认为这一条例应该遵循哪些基本原则?

　　蔡继明：1.确保农民的土地权益不受侵犯、终结“土地剪刀差”(低价征收农民土地、高价转让用于工业和商业开发)和从农村索取经济剩余的模式，真正分享到工业化、城市化所带来的农村土地增值。

　　2.坚持以公共利益的需要作为征地的唯一依据。对被征地的农民要按照市场价格给予合理补偿，同时给予妥善安置，在农民自愿的条件下，完成向市民的转化。

　　3.对于非公共利益需要的土地，可通过市场取得集体土地的使用权。要符合城乡统一规划，农村集体的农业用地亦可在转变为建设用地后入市。

　　4.用科学的土地规划和严格的用途管制取代土地产权歧视。农村集体建设用地要与国有城市建设用地同地、同权、同价。要允许农民在符合规划的前提下对农村集体建设用地进行抵押、出租、转让和自主开发。

　　5.对于征地中的法律纠纷，非履行完法律程序不得征收在法律程序没有履行完结时，任何政府部门以及委托的征地机构，都不得强行征收农民的土地。上级政府和法院不得拒绝受理有关征地的行政复议和行政诉讼。

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