治理过剩产能进入“攻坚”阶段

    中国治理过剩产能已达10多年之久，措施不可谓不严厉，决心不可谓不大，政策三令五申，但尴尬的是，很多长期以来产能过剩的行业却陷入了越治理越多的困境。而在真正的市场机制下，过剩的产能完全可以通过市场机制和价格杠杆自动淘汰。 

　　将产业的未来真正交给市场 

　　11月4日，国家发改委和工信部召开了《贯彻落实国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》电视电话会议，两部委提出严禁产能过剩行业新增项目，重拳化解产能过剩矛盾。在同一天召开的“银行业化解产能过剩暨践行绿色信贷会议”上，银监会提出了包括差别化信贷在内的六大政策措施，支持化解产能过剩，推动实体经济转型升级。 

　　随后，国土部发布消息称，将加强国土资源开发利用的统筹管控，对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等产能严重过剩行业项目，一律不安排新增建设用地计划指标。此外，对产能严重过剩行业新增产能项目，一律不予受理用地预审申请。化解产能严重过剩矛盾，无疑已经成为我国当前和今后一个时期推进产业结构调整的“重中之重”。

　　打响治理过剩产能攻坚战 

　　我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶等领域的产能过剩问题究竟有多严重？相关数据显示：2012年，上述产业产能利用率分别为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平。 

　　以钢铁行业为例，根据中国钢铁工业协会的最新统计数据显示，今年1月至7月，全国平均日产粗钢215万吨，相当于年产粗钢7.85亿吨的水平；如果加上在建和拟建产能，国内钢铁总产能接近10亿吨。然而，在钢铁产能超常释放的同时，国内钢材需求并未同步增长，导致整个行业陷入高产能、低价格、低盈利的恶性循环。 

　　与钢铁行业类似，平板玻璃、水泥、电解铝等行业因产能过剩都出现价格下跌、企业大面积亏损的情况。数据显示，今年上半年，国内水泥市场需求虽有增量，但新增产能却大大超出需求增量，产能过剩仍在加剧。据统计，今年前八个月水泥产量达到15.2亿吨，同比增长9.2%。除传统行业外，新能源和新材料行业也开始出现产能过剩信号。资料显示，2012年底，国内多晶硅产能已经达到年均19万吨水平；而目前光伏电池开工率仅57%，多晶硅开工率更是低至35%，属于严重过剩。 

　　谈到国务院日前发布的《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，中投顾问产业研究部经理郭凡礼对中国商报记者表示，此次出台的指导意见对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等五大行业严重产能过剩制定了新的目标和要求，采取“分业施策”的办法，根据每个行业的发展程度制定合理的标准，尤其是这些属于高污染高排放行业，政府将严格限制排放值，环保将作为重要指标迫使不达标的企业淘汰出局。同时，指导意见还提出了包括财税、价格、金融、土地、环保、职工安置等一系列政策措施，以期用五年的时间彻底解决五大行业的产能过剩问题。

　　正如国家发改委经济体制与管理研究所市场与产业研究室主任史炜所说，这次化解落后产能方案，与单纯的打压不同，采取了综合配套的多方面手段，在减少供给的同时，在需求上寻找出路，注重平衡好化解产能过剩与地方经济增长的关系。 

　　著名经济学者马光远表示，事实上，自中央经济工作会议将治理产能过剩作为今年经济工作的重点任务以来，治理和化解落后产能成为结构调整和产业转型的关键点和突破点。今年以来，高层将治理落后产能提升至极其重要的高度，多次强调治理过剩产能的重要性和重大意义。而相关部委更是出台了一系列的文件，推进过剩产能的治理问题，从年初工信部等12部委联合下发的《关于加快推进重点行业企业兼并重组的指导意见》，到今年5月发改委、工信部再次联合下发《关于坚决遏制产能严重过剩行业盲目扩张的通知》，把化解钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能过剩矛盾作为今年的工作重点。今年6月，国务院常务会议更是决定，严禁对产能严重过剩行业违规项目提供新增授信，这次则具体系统的提出了五大行业的治理目标和具体措施。可以说，在调结构和转变发展方式的大背景下，高层决心打一场治理过剩产能的攻坚战。

　　“国家对于控制产能过剩态度也越发坚决。”郭凡礼提出，从近期政策走向来看，政府的处理方式正日趋成熟完善，因此有望在未来完善我国相关产业结构，从而解决结构性产能过剩问题。　

　　厘清政府干预与市场调节界限 

　　“众所周知，中国治理过剩产能已达10多年之久，措施不可谓不严厉，决心不可谓不大，政策三令五申，但尴尬的是，很多长期以来产能过剩的行业却陷入了越治理越多的困境。甚至在一些产业领域，新增新批产能的速度，远远大过淘汰落后产能的速度，带来产能过剩问题。” 

　　马光远表示，如果是真正的市场机制，过剩的产能完全可以通过市场机制和价格杠杆自动淘汰。中国在告别短缺经济之后，在很多领域都曾不同程度存在产能过剩问题，比如DVD等家电领域，由于这些领域的市场化程度很高，政府干预相对弱，激烈的市场竞争不仅化解了过剩产能，而且推动了行业重组和产业升级。而过剩产能长期难以化解的产业和领域，大多属于政府干预很多，很多产能的出现更多的不是因为企业对市场的判断有误，而是有地方政府千丝万缕的关系在里面。 

　　以这次重点化解的钢铁、水泥、船舶、电解铝等为例，这些行业不仅新上马项目大多需要政府审批，而且每一个项目都可能在很大程度上影响地方GDP，影响官员的政绩。在这种情况下，一方面地方政府对于本地的过剩产能和落后产能的淘汰根本不会有太大的积极性，另一方面，对于新增项目则是千方百计通过在土地、财税、信贷等方面的优惠政策，鼓励企业上马，从而在造成产能扭曲。同时，地方保护主义的阴影又使得这些行业兼并重组困难重重，行业集中度太低，难以进行真正的产业升级。

　　“因此，治理过剩产能的关键，是回到市场化的原则，通过市场机制，真正打破地方政府对过剩产能的人为保护。”马光远表示，他非常认同《指导意见》中指出的导致产能过剩的政府原因，即一些地方政府过于追求发展速度，过分倚重投资拉动，通过廉价供地、税收减免、低价配置资源等方式招商引资，助推了重复投资和产能扩张。 

　　治理过剩产能的本质，是真正界定政府和市场的关系问题。既然产能过剩的根源在于政府干预过度，在于扭曲政绩观主导下的GDP思维，很显然，治理产能过剩最好的长效机制就是减少政府干预，减少政府在土地、税收等优惠政策上的滥用，减少对钢铁等行业兼并重组的地方保护，真正发挥市场机制的淘汰作用。 

　　近期出台的一系列治理产能过剩的政策都提出，要加大对产能过剩的问责力度并纳入政绩考核。中投顾问产业研究部经理郭凡礼对此认为，政策虽然提出要加大对产能过剩的问责力度并纳入政绩考核，但是，强制减产未必能奏效。如果每个区域都实现减产缩小规模，对于在具有资源、区位等优势的区域，强制减产不利于某些地域形成产业集聚，并且违背了资源最佳配置的原理。 

　　郭凡礼则表示，国家若是要彻底地治理能源过剩的问题，首先是尽快完善现有的资源税征收制度，例如将从量税改为从价税、减少煤炭资源税负以及增加钢铁资源税负；其次是完善资源税使用制度，目前虽然有部分行业存在较重的资源税负担，但企业缴纳的资源税并没有被合理运用；“政府方面更多的权力下放或取消，一方面是增加地方政府的责任，另一方面则是更大程度地放开市场。”。 

　　马光远则认为，解决过剩产能的问题，绝非是一个简单做减法的问题，而是结构调整和产业升级的问题。这次国务院出台的意见，在制定量化指标的同时，更多的强调产业的重组和升级问题，化解落后产能只是手段，而真正做强做大、提升钢铁和水泥等产业的国际竞争力和创新力才是根本。考虑到钢铁、水泥等产业对很多地方GDP的重要性，马光远建议在采取强制措施压产能的同时，可以更多地用一些激励的措施，对治理落后产能突出的地方给予真正的奖励或者支持，这样才能减少阻力，将产业的未来真正交给市场。

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