打破利益格局 新型城镇化要落到实处

    日前，著名经济学家吴敬琏在参加由中欧国际工商学院举办的中国新型城镇化高峰论坛时指出，新型城镇化的核心是人，在推进的过程当中，要弄清楚旧型城镇化存在哪些弊端？为何要走新型城镇化的发展道路？只有弄清楚了这些本质问题，面对多重阻力的新型城镇化才能够攻坚克难，落到实处。

　　旧型城镇化问题多 

　　吴敬琏说，从世界范围看，一个国家从低收入向高收入迈进，必须实现城镇化，因为城镇化能提高经济效率。 

　　为此，近几年来我国都在大力发展城镇化。但是，到目前为止，我国的城镇化率还不高，被纳入到统计的农民工及其家属，并没有真正融入城市生活。他们在教育、医疗、养老、住房等方面，还不能平等地享受城镇居民的公共服务。中欧国际工商学院院长朱晓明介绍现状时表示。 

　　吴敬琏用一组数据进行进一步说明，国家统计局发布的我国城镇化率为52％，这之中有相当一部分人是“伪城市化”，实际上并没有参加到生产创意的过程当中，只是做一些简单加工。如果将这部分人刨除，我国城镇化率只有35％。 

　　这是旧型城镇化土地优先于人口城市化以及采取“摊大饼”模式发展的结果。吴敬琏指出，当前我国城市建成区的面积增长比城市人口的增长要高出好几倍，城市人口的人均占地面积比发达国家多得多，城镇化演变成了房地产开发，对于城镇化的基本作用——提高效率反而发挥的作用不大。 

　　与此同时，选择“摊大饼”模式发展，各地争相建设超大规模城市，造成了当前我国城市千篇一律的发展局面，城镇化的专业化程度远远低于发达国家。吴敬琏强调。 

　　写过《中国的城市化》的亨德森曾讲过一个结构化规律，就是在工业化时期农村人口向城市转移，制造业优先在城市发展了起来。但是，大概在20世界中期，制造业的技术开始变得标准化，于是面对城市生活成本的高昂，以及不需要工人有很高的教育水平、知识水平和技术水平的制造业企业，慢慢将厂房从大城市迁向小城市。吴敬琏说，目前城镇化率较高的美国，其实没有几个是特大城市 

　　而我国旧型城镇化带来的发展现状却是，一方面小城市偏枯，另一方面又出现了一些运作效率非常低、人口在500万人以上的特大规模城市。其中，北京最为典型，上海紧随其后，甚至有赶超的趋势。吴敬琏如是介绍。 

　　这造成了2008年金融危机时，我国3000万农民工返乡潮的出现。中国社会科学院研究生院城乡建设经济系主任陈淮认为，由于采取了进厂不进城的政策，我国曾错失了发展二三线城市的良机。对于农民工而言，要么就到北上广深，要么就直接回到山沟里，中间没有可以缓冲的中小城市。 

　　在此情况下，一些问题开始出现。吴敬琏认为，首先是大拆大建，侵犯了民众的利益；其次是建设过程中的效率问题，占地面积过大，投资效率低，各级政府债台高筑，威胁国家金融体系的稳定；第三是没有借钱要还的基本常识，一些地方政府只要借到钱就投进去，搞政绩工程，任期一到立马走人；第四是负面效应不断显露，交通拥堵、生态环境恶化、城市运营成本高昂等，北京就是如此。 

　　根源在于体制

　　这些问题是怎么产生的？ 

　　在吴敬琏看来，主要是三个方面造成的。第一，旧型城镇化的主导者是政府；第二，我国城乡土地产权制度不统一；第三，我国的行政级别是分层级的。 

　　旧型城镇化是政府主导的过程。吴敬琏分析说，过去在各级政府眼中，造城是提高政绩的重要手段，甚至有些地方将其当成了主要手段。其实，城市的来源无非有两个，一种情况是从市发展而来的。从这种情况发展而来的前提是，有交易的需要，能够起到聚集的效应；另外一种途径就是从城发展而来。在古汉语字典里，城指的是都，也就是政治中心。而在我国的历史上，城市更多的是从城而来的，现在依然在沿用。 

　　“举个例子说，我户口本上的籍贯是重庆，这里是三峡的尾部，是西南地区的经济中心，但是后来就不行了，特别是在计划经济背景下，重庆比不上成都，因为后者是省会。在华东地区，南京是政治中心，上海是经济中心。在华北地区，北京是政治中心，天津是经济中心。后来的发展是，经济中心都敌不过政治中心。这是整个经济社会组织的格局造成的。”吴敬琏如是说。 

　　吴敬琏进一步表示，在土地产权制度方面，我国现在主要分两大块，一块是农村集体用地，最终拥有者是农民，但是他却得不到权利也获得不了利益，这两项都掌握在干部手中。而城市土地按照宪法规定，是国家所有的。 

　　在此情况下，要推进城镇化，让农村土地转变为城市土地，就只能通过征购将农村集体用地转变为国有才可以。吴敬琏说，在推动农村土地转变的过程当中，按照规定是根据农产值来定价的，这意味着将会带来巨额的差价，而这个差价归属于新所有者所有，也就是征购的一方，并不是农民。这成了造大城、摊大饼、尽量把土地规模做大的推动力量。因为，这不仅可以提高政绩，还可以带来巨额的财政收入，成为了一些地方政府主要的财政来源。 

　　除此之外，根据市场规律而言，城市和城市之间应该是平等的，但是在我国却并非如此。吴敬琏表示，目前，我国有省级城市、副省级城市、地级城市、县级城市和乡镇，级别越往上的城市，支配资源的能力就越大。反过来，规模越大的城市，往往明文规定的行政级别，或者潜在的行政级别就越高。 

　　“这就造成了一个循环。”吴敬琏说，上级城市可以运用更大的权力吸取资源，从而扩大自身的发展规模。一旦规模大了以后，他的行政级别就会越高，形成了一种循环。 

　　在此情况下，大城市越来越大，人们早晨一窝蜂进城工作，晚上再一窝蜂出城回家，道路交通拥堵不堪，空气污染问题日益严重，人们生活压力不断加大。而大城市的膨胀在一定程度上又使得小城市的资源更偏向枯竭，因为资源整体是有限的，吴敬琏表示。 

　　吴敬琏还判断说，如果这些体制因素不发生根本性的改变，那么不管国家怎么号召新型城镇化，不少地方官员心里想的、实际做的，很可能依然是旧型城镇化。 

　　用智慧克服困难 

　　十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要推进以人为核心的新型城镇化。对此，吴敬琏提出了一些自己的见解。在吴敬琏看来，全面深化改革意味着要改变一些体制上的缺陷。只有这些缺陷改掉了，在深入研究的基础上，新型城镇化推行起来才会比较得力。 

　　在推进新型城镇化的过程当中，吴敬琏建议，首先要改变各级政府用行政命令推动城镇化的办法，并通过市场运作和政府的土地利用规则来提高城镇化的效率。强调市场运作，并不意味着政府会没事可做，而是顺势而为，就是土地规划还是由政府来做。比如，根据规划对土地用途进行管制，对农用土地、城市工商用地和住宅用地进行有效划分等。 

　　其次，要如同《决定》里所说的那样，建立跨城乡的全国统一的劳动力、土地和资本市场，从而使资源流向效率和回报最高的地方。建立兼顾国家、集体、个人的土地增益分配机制，合理提高个人收益。确认农民对承包土地拥有占有、使用、收益、流转权能。推动大中小城市和小城镇协调发展，优化城市空间结构。 

　　第三，要改革现有的行政层级制度，重新界定市场的职责，重新组织城市财政。《决定》中对此也有强调，只有体制上的问题解决了，要提高我国城市化本身和建成城市的效率，才有可能。 

　　“《决定》提出的规定，都非常有利于提高城镇化的效率。但推行起来仍然有很多问题需要逐步解决。”吴敬琏认为，首当其冲的问题是由于意识形态和现有的利益格局造成的。比如，增加了农民的财产收入、土地收入，那么就会影响到其他在这个城镇化过程当中的利益主体，他们的原有利益就会受到影响，所以在推进新型城镇化时，需要以更大的政治勇气和智慧冲破阻力和克服困难，把各项改革落到实处。 

　　此外，现有的运转体系各个环节之间，虽然效率差，但大体上还算协调。推进新型城镇化意味着要改变其中的一些环节。而一个环节发生了变化，其他的环节跟其就会产生矛盾。“当我们深化改革的时候，就不能不顾及实际会发生的困难。比如，《决定》里面提到的地方政府可以发债。要考虑在什么情况下可以发债，谁对债务进行负责，怎么监督等一整套问题。” 

　　吴敬琏最后在接受中国商报记者采访时表示，政府在推进新型城镇化的过程当中，最重要的是做规则的制定者，而不是参与者，用好的制度，好的体系去实现以人为核心的新型城镇化。

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