巴曙松：第一个偿债高峰何时到来

 　　“永远谨慎乃是至高无上的价值”。尽管从2013年12月30日国家审计署公布《全国政府性债务审计结果》，从总量上来看地方债总体风险可控，但一些结构性变化值得关注。

　　对比地方政府的收入流和应付债务本息流，整体上，当前中国地方政府流动性偿债指标(当年债务还本付息额/当年财政收入)高于国际警戒线水平(10%)，存在一定债务压力;趋势上，偿债压力逐年递减，2015年之后偿债指标就落在10%以内。即便是最狭义的财政收入流对应全口径的债务情形时，偿债压力也是递减态势。其中，城投债的偿债高峰在2017年以后，信托的偿债高峰在2014年第三季度集中到期。综合城投债和信托融资方式，从短周期上看，两者第一个叠加高峰在2014年的第二和第三季度。

　　如果从政府直接负有偿还责任的债务负担率来看，风险最大是县级和市级政府;但是加权全部的债务，偿债压力最大的则是省级政府，其次是市级政府。政府的层级越高，信用等级越高，其负债模式更多，而低等级的政府则更多地依赖直接负债，加之财政收入在各等级政府之间的不均衡分配就导致如上差异的债务风险状况。

　　当然，具体到分析某一地区的债务风险时，需要结合该地区的财政收入结构、经济实力、转移支付结构等多方面因素，不能以一指标而概论。

　　以债务负担率(债务余额/GDP)的省会城市为例，数据显示，兰州、西宁、贵阳等地负担率较高，同时成都、南京、西安的负担和南宁市相当，又如广州的债务负担率和乌鲁木齐较为接近，但是从财政实力和城市产业结构上说，我们并不认为其债务负担的相似性，最终偿债能力取决于经济发展水平。

　　从局部地区和行业上看，四类风险应特别关注：第一类是产业结构单一，支柱产业过于集中在强周期性行业。这类地区包括鄂尔多斯，山西的忻州、运城等。第二类是融资能力差，金融机构认可度较低，外生融资能力不足的地区。主要存在于不太发达的地区，比如云贵的非省会地级市。第三类是相对于本身的经济财政规模，公开债务较多、负债过猛，这一类较为明显的是天津、重庆、常州、镇江、武汉。第四类是支柱产业存在明显的产能过剩地区，同时区域环保压力较大的地区。这类地区主要集中于河北等地。

　　总体判断，短期地方债务风险集中表现为流动性风险，但在经济增长中枢下移叠加局部性债务风险时，流动性风险不容忽视。存量债务可通过“长久期债务替换短久期债务”等债务重组来应对流动性风险。同时，在财政部的有效监管下，地方债的发行权可探索下放至省一级政府，使发债主体和偿债主体逐步一致。

　　长期来看，则需财税、土地、金融多方面改革配套组合发力，建立地方政府融资的可持续机制。各级政府应加强债务扩张的行政考核约束。可将政府负债作为政绩考核的重要指标，把积极化解历史遗留债务问题作为考核评价的重要内容，从源头上有利于遏制债务的快速增长。

　　加快理顺中央和地方的财权事权分配，为地方政府开征新的税种。加快推出房产税，改变土地收入的时间流，改变过去地方政府过度依赖“土地财政”进行融资的同时也为地方政府提供了稳定的、可持续的收入流。同时，强化财政纪律约束，严格政府举债程序。

　　健全市场化投融资机制。首先，未来金融部门继续支持基础设施建设，需要提高直接融资占比，发挥企业债、市政债、中票等融资工具的作用，强化信息披露和市场化的竞价机制;其次，应当新设立专门的政策性银行发挥贷款期限长、利率相对较低的特点;再者，放开市场准入，引导多元化资金参与城镇化建设，发挥ABS、ABN、城市基础设施产业基金等新型融资方式在城镇化建设中的应用。

　　(作者系国务院发展研究中心金融研究所副所长)

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