国土部新规关上一扇门打开一面窗

 　　地方土地出让模式面临改革，先出租后转让模式或许将成为主流

　　杨志荣 特约评论员

　　近年来，随着中国经济社会快速发展，建设用地需求与耕地保护之间的矛盾不断凸显，耕地保护压力日益严峻。与此同时，粗放用地现象仍十分普遍。深入开展节约集约用地，推动经济发展方式转变和生态文明建设迫在眉睫。

　　从2008年开始，中央政府陆续出台一系列规定，加强节约集约用地制度建设。2008年的中共十七届三中全会提出实行最严格的节约用地制度要求，2013年的中共十八届三中全会进一步强调，健全能源、水、土地节约集约使用制度，建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。在此背景下，国土部从去年起启动立法工作，在10月底出台征求意见稿，于今年3月末的国土部第一次部务会议通过，并在5月22日由国土部部长姜大明签署发布了《节约集约利用土地规定》(下称《规定》)。这是国内首部专门就土地节约集约利用进行规范和引导的部门规章，自2014年9月1日起实施。

　　据国土部网站发布的新闻稿，《规定》共九章38条，对土地节约集约利用的制度进行了归纳和提升。主要内容包括：进一步加强规划引导，强调对建设用地实行总量控制;进一步强调布局优化，提出城乡土地利用应体现布局优化的原则;强化标准控制作用，国家实行建设项目用地标准控制制度;充分发挥市场配置作用，提出各类有偿使用的土地供应应该充分贯彻市场配置原则;突出存量土地的盘活利用，从农用地整治和建设用地整治两方面提炼节约集约用地的创新做法;完善监督考评新机制。

　　对比征求意见稿及此次的正式文件，可以看到国土部在后续修订过程中做出了大量调整，淡化了行政管控的色彩，更加强调政府规划与市场配置相结合。比如，在对节约集约利用土地的定义上，征求意见稿称“指依据土地利用总体规划，通过用地准入、市场配置、整治更新等手段，控制建设用地规模，优化土地利用结构和布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率”，正式文件则称“指通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的各项行为与活动”。正式文件中的“引导、布局、标准、盘活、促进”基调更加柔和，赋予市场以更多的自主权。类似的调整在正式文件中还有很多，显示出国土部在修订时参考了各方的意见，将《规定》由一部带有浓重部委色彩的征求意见稿，修订成为一份格局更高的土地管理法规。

　　值得注意的调整包括，正式文件提出，经营性用地应当以招标拍卖挂牌的方式确定土地使用者和土地价格。各类有偿使用的土地供应不得低于国家规定的用地最低价标准。禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款(第二十二条);与此同时，市、县国土资源主管部门可以采取先出租后出让、在法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地。采取先出租后出让方式供应工业用地的，应当符合国土资源部规定的行业目录(第二十三条)。而在征求意见稿中并没有上述相关内容。在实践中，地方政府创造了不少工业用地新方式，包括以低价出让土地招商引资，以及土地使用者取得土地后囤积和改变用途，国土部进行的这两处修订，明显是针对地方土地出让模式进行的有的放矢。

　　从地方政府角度看，上述两条新规可说是“在关上一扇门时，打开一面窗”，意味着地方土地出让模式面临改革。在未来，对于那些符合行业目录的企业，地方政府将更多采取先出租后转让的方式进行土地出让。而与征求意见稿中提出的“以先租赁后出让方式供应工业用地的，应当以招标、拍卖、挂牌的方式出租”不同，正式文件并没有谈及先出租后转让需要经过招拍挂，为地方政府招商引资留下了更多的自主权。

　　另外一处调整也具深意。在监管方面，正式文件称“省级国土资源主管部门应当对本行政区域内的节约集约用地情况进行监督”，而征求意见稿则表示“省级以上国土资源主管部门应当按照国家有关规定，定期对下级国土资源主管部门土地节约集约利用工作和目标完成情况进行考核”，前者是负向处理，后者是正向审核，相比之下，尺度相对放松，地方政府承受的压力有所减轻。

　　在房地产市场面临转折、土地出让收入持续下滑的当前，国土部适度放松对地方政府的管控是有必要的，需要在可持续发展的基础上，逐步加强对土地用途的管理。相比于征求意见稿，正式文件无疑更加务实一些。但与过往相比，地方政府在土地出让时也将受到更多的约束，企业在基层拿地的成本势必抬升，相应地，中央也需要进一步放宽对地方经济增长的考核，让地方政府有能力满足土地管理新规的要求，逐步摆脱过往粗放浪费的增长模式。在这一转型过程中，注定将面临因范式转换而产生的经济下滑，中央政府对此需要抱以更加宽容的态度，为地方创造良性的发展环境。

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