新预算法为地方发债设立限额融资机制

 　　8月31日，新修订的预算法在十二届全国人大常委会第十次会议上获通过。接受本报记者采访的专家认为，预算法历经四审，20年来首次大幅修改，在立法宗旨、预算编制执行、公开透明、依法行政方面体现了严谨性。

　　地方发债实现重大突破

　　社科院财经战略研究院经济发展战略专家吕风勇表示：“预算法的修改之所以比较迫切，一是因为政府把财政作为国家治理的一个重要方面，而财税改革的确也是一国治理的根基;二是基于目前我国财政支出有很多时候并没有按照预算执行，自由度比较大，导致在很多情况下相关部门钻了法律的漏洞，或者因执法不严使得这个领域出现许多问题。”修改后的预算法明确了预算实行全口径管理，并完善了人大对预算进行审查监督的规定，强化了预算硬约束，在适应财税体制改革和地方投融资改革的新趋势上，在地方发债、处理中央与地方关系等方面实现了突破。

　　此次修法最为引起关注的方面集中于地方债务，一是将允许地方政府发债用以筹集资金;二是规定地方政府举债只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出;三是厘清政府与企业的关系，从“怎么借”、“怎么管”、“怎么还”三个层面对地方债务进行规范，突出防范化解财政风险。

　　其中，发行地方债券被视为预算法修订后的最大亮点。财政部财科所金融研究室主任赵全厚对记者表示，现行预算法自1995年实行以来，几次审议中允许地方发债一直很难获得突破。截至目前，10个试点地区中已有包括广东、北京、浙江在内的8个地区完成发债。此次修改后的预算法明确，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措，可谓是从法律层面上“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”，实现“开明渠、堵暗道”。

　　限额管理凸显宏观审慎原则

　　赵全厚认为，允许地方发债这一重大突破意味着地方政府将获得有限额、有条件的发债权，中央层面在对举借债务的规模进行总额控制的同时，地方发债需经过同级人大批准，并且纳入预算，相当于国务院限额下达地方政府债券发行权。此前业界对地方政府发债有三种预期，一种是限额管理，一种是空间管理，还有一种是完全自主发债。新预算法对举债规模的规定，相当于明确了限额管理的取向，体现了在理念上开放、行动上相对谨慎的宏观审慎原则，这有利于防范地方债务风险。而未来地方政府发债的条件更加成熟后，中央的总额限制可能会淡化一点，弹性会大一些，可能会走向空间管理。

　　不过，吕风勇表示，现在我国在很多方面的体制条件还不允许“自发自还”，不能像发达国家一样完全放开，所以在具体操作上依然存有一些限制。但从之前国务院的政策，到现在法律层面上的规定，都说明了逐步放开将是一个长期趋势。随着大环境的优化，未来应该会逐步放开，针对不够完善的细则，也会配合相关部委条例的解释来执行。

　　地方举债仍需多条腿走路

　　赵全厚说，从地方发债的效果来看，未来地方举债仍需要多条腿走路。考虑到新型城镇化过程中，不仅有基础设施建设需求，随着人口的城镇化、农民工进城落地，还有着保障性住房建设的巨大压力。而地方发债只是尝试性地开辟了新渠道，就规模上来看只能起到缓解作用，还不足以覆盖和解决“四化”融合过程中地方政府融资需求。因为地方发债这一条腿存在限制，否则系统性风险就会很大。未来中央可能会对地方开放一些公用事业领域。同时，地方融资平台还很难在顶层设计上自然消失，仍将发挥一定作用。

　　预算法总结了过去成功的改革经验，比如预算透明、编列细化等措施，通过法律形式固定下来。同时，在涉及到财税体制改革的条款上保留了很大弹性，从中可看到5年至10年深化改革后可预计的前景，为下一步改革打开“绿灯”，提供了宽松空间，这样才能在法律的框架内深化改革。

　　修改后的预算法将于明年1月1日起施行，不少专家认为，此次修改之后的预算法对预算编制和执行要求更高，对政府的约束更强，如落实到位，对于建立健全规范和公开透明的预算制度会形成直接利好。同时，有助于推进现代化国家治理体系，促进经济社会持续健康发展。

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