政府与社会资本合作构造双轮驱动模式

来源：网易财经发布时间：2015-06-02 12:44 搜集整理：中国产业网

　　政府和社会资本合作模式(PPP)是一种兼容公共性与效率、效益的经济合作模式。在一些发达国家，PPP模式有过不同实践，有经验、有教训。在深化改革的今天，探索我国特色的PPP模式，不仅有经济意义，有利于发挥政府和社会各方所长，提高经济运行效率;也有利于社会管理，有利于改变政府职能，促进经济社会协调发展。

　　——亚夫

　　■我国的(PPP)主要是指政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的长期合作关系。推广PPP模式已经成为转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革措施，既有利于充分发挥政府规划引导和监管服务职能，也能够最大化地发挥出社会资本的管理效率、技术创新优势，形成政府与市场紧密结合的“双轮驱动”。

　　■为健全PPP模式的制度体系和法律框架，更好引导各地有序推进PPP项目，国务院和相关职能部门已经陆续出台了多份指导意见和操作指南，对加快推广PPP模式提供了政策指引。

　　■当前，我国PPP项目发展迅速，但由于相关配套政策和制度尚未成熟，在实施的过程中还存在不少问题和阻碍。下一步，要按照建机制、分步骤、有重点推进的总体思路，着力构建出激励相容的制度，确保PPP模式更加快速、有序、健康地发展。

　　大力推广PPP模式意义重大

　　PPP的常用模式是由社会资本负责设计、建设、运营、维护基础设施等环节，政府基于公共利益最大化的原则负责定价、标准制定、监管等环节，通过使用者付费或政府补贴的方式保证社会资本获得合理回报，与社会资本建立利益共享、风险共担的长期合作关系。

　　当前，推广运用PPP模式是立足当前、着眼长远的重大经济改革任务，对充分调动民间投资积极性、稳定投资增长、确保经济运行保持在合理区间，提高财政资金使用效率和投资效率，加快推动垄断行业改革，有效化解地方政府债务风险均具有重要意义。

　　1.用好PPP模式是稳定投资增长、确保经济运行保持在合理区间的重要举措

　　一方面，政府作为协调和搭建平台的角色，针对公共服务、生态建设、基础设施等重点领域，把丰富的社会资本与有收入前景的项目对接起来，提高政府投资杠杆，以有限的财政资金带动更多的有效投资。

　　另一方面，PPP模式鼓励国有企业、民营企业、混合所有制企业等各类企业更深入地参与投资，有利于形成多元、可持续的资金投入方式，盘活社会存量资本、激活社会投资活力。以PPP模式更好地发挥投资的关键作用，确保经济实现平稳增长。

　　2.用好PPP模式是提高投资效率的重要手段

　　PPP模式不仅仅是扩大投资来源，更重要的是引入社会资本在建设、运营、维护等环节的经验，从这层意义上看，推动政府和社会资本的合作更多的好处是能够提高投资效率。

　　早在2000年，英国财政部报告就指出PPP项目要比公共部门独立承担的项目成本减少17%。通过引入社会资本，让有技术、有经验、有资金的企业参与到项目中，更好发挥社会资本在市场化竞争、技术、管理等方面的比较优势，提升项目的建设、运营效率，提供更高质量的公共服务。

　　3.用好PPP模式是激发市场活力、全力推动改革的重要抓手

　　PPP模式的推进，带动社会资本更加深度地参与基础设施、能源、公共服务等领域，这将带动各个环节产生一系列变革。

　　一方面，从政府职能变革看，政府将公共服务等领域的设计、建设、投融资、运营维护等环节交给以境内外企业为代表的社会资本，更有利于减少对微观事务的直接管理，能够把精力更多地集中在战略制定、监管考核等环节，推动政府职能的科学定位和转型。

　　另一方面，从推进PPP的领域看，适用于PPP的行业或领域非常广泛，特别是基础设施建设、能源等领域。社会资本将以推进PPP为契机，加快进入之前多数由政府主导的铁路、能源等行业，打破玻璃门、弹簧门和市场壁垒，倒逼这些行业更快地对内外开放、切实降低准入门槛。

　　与此同时，PPP并不只是融资问题，更涉及建设、运营、管理等多个环节，社会资本的深入参与必将倒逼我国的投融资体制、审批制度等环节加快变革，进一步营造出权利平等、机会平等、规则平等的投资环境。改革的进程是不可逆的，一旦开始必将由点及面地全面深化、全方位渗透。

　　4.用好PPP模式是缓解政府资金压力、防范地方政府债务风险的重要途径

　　PPP项目涉及的公共服务、重大基础设施等领域，大都是政府的硬性支出责任。通过引入社会资本，政府前期不必大量投入财政资金用于建设，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，直接缓解地方政府当期的资金压力。同时可以将之前通过融资平台形成的借贷期限较短或融资成本较高的债务转化为期限更长的政府应付账款或转为项目股权，改善地方政府资产负债表，减少政府存量负债成本，有利于逐步化解地方政府债务风险。

　　我国推广PPP模式正处于加速阶段

　　上世纪80年代，我国已经开始实施以BOT为主要形式的PPP项目，主要目的是吸引外资，随后逐步纳入国有企业和民营企业，主要集中在道路桥梁、能源、供水供电等基础设施领域，产生了积极的社会效益。据世界银行统计，1990-2012年期间，我国共实施1065个基础设施建设PPP项目，不仅高于印度、菲律宾等发展中国家，也高于英国等发达国家。

　　但2005年以来，我国PPP活跃程度开始减弱，地方政府对基础设施和公共服务的投资主要来源于财政收入、土地出让收入和地方融资平台融资，PPP的地位出现明显弱化。党的十八届三中全会之后，PPP模式再度进入活跃期。

　　1.政策文件集中出台，率先进入发力期

　　党的十八届三中全会提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。正式将PPP模式纳为重要改革事项，这可以视为我国推进PPP再度升温的标志性起点。

　　一是2013年之后，政府部门出台有关PPP的指导性文件的速度明显加快。据不完全统计，2014年至今，国务院及部委层面共下发有关PPP的指导意见或通知已接近20个，特别是2014年底以来加速之势尤为显著。

　　二是政策文件的内容越来越具体，可操作性越来越强。如，财政部印发《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》，对项目识别、准备、采购、执行、移交等各环节操作流程进行了详细说明，用于指导地方规范开展PPP。地方政府跟进出台了配套政策。仅2014年11月以来，河南、江苏、河北、山东、湖南和四川等省份相继出台了推广PPP模式政策文件。

　　三是点明了加快推进PPP的重点领域，有明确指向性。如，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发[2015]42号)，重点围绕能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，这些领域将是下一步推进PPP的重点方向。

　　2.推广PPP模式已由文件迅速转化为实践

　　随着PPP政策的加速出台，政府关于PPP的实质性动作也在加快。

　　一是中央部门以项目试点为推进PPP项目的重要抓手。如国家发展改革委、财政部、水利部联合印发《关于开展社会资本参与重大水利工程建设第一批试点工作的通知》，选择黑龙江、广东、贵州等省市的12个项目作为国家层面联系的试点，启动了第一批社会资本参与重大水利工程建设运营试点工作，总投资约为400亿元。

　　二是在全国层面设立PPP项目库。国家发改委自5月上线PPP项目库专栏以来，已收集各省市1043个PPP项目，总投资达1.97万亿元。

　　三是各地区对推进PPP态度积极，投资方向较为集中。从国家发改委公布的项目库来看，全国25个省市都上报了PPP项目，安徽以127个项目居首。377个项目投向市政设施，包括城市排水管网、垃圾处理、供热等工程，265个项目投向公共服务，包括停车场、医院、养老设施等，这两个领域占比超过60%。

　　我国推广PPP面临哪些障碍

　　我国推广PPP正处于加速期，政策出台速度较快，但推广过程中也暴露出项目选择如何满足社会资本对利润的要求，政府、社会资本、第三方监管评估之间的关系，理顺这些问题或关系才能引导PPP模式被社会资本接纳，真正步入发展的快车道。

　　1.破解“吸引力”难题，如何增强社会资本参与动力

　　尽管有关PPP的政策推进速度超过预期，但PPP项目的签约率仍然不高。相关研究表明，2014年9月国务院办公厅发布《地方政府性存量债务清理处置办法》至今，各地推出了总额约为1.6万亿元的PPP项目，实际签约率只有13%，部分公益性项目无人问津。

　　一方面，签约率不高与项目的收益性密切相关，能够满足社会资本收益要求的好项目还需进一步挖掘。我国PPP项目主要还是以用户付费的BOT模式为主，要求项目运营能够产生稳定的现金流。但是，随着不发达地区和社会性、公益性基础设施引入PPP模式，用户付费很难产生较大现金流，政府补贴压力较大，客观上限制了PPP的发展，迫切需要新的PPP模式提高社会资本的收益，增强社会资本参与的积极性。

　　另一方面，我国PPP模式的系统通用的操作办法尚未形成，政府与私人部门之间的风险收益分配机制还未理清，相关配套制度仍不成熟，这些不确定性降低了项目对社会资本的吸引力。如，在社会资本的退出环节，项目投资退出的审批严格且周期较长，相关退出平台如资产证券化、股权交易市场发展相对滞后，增加了社会资本承担的风险。

　　2.PPP项目重融资、轻运营，或为项目后续运作埋下隐患

　　一是从政府对PPP模式的定位来看，更像是政府投资资金匮乏的补充，而非必要的组成部分。2008年我国出台“4万亿”投资时，政府财政充裕，PPP模式被地方政府闲置，甚至存在不少正在进行的PPP项目被政府终止、社会资本被迫退出的现象，这也佐证了PPP模式具有明显的融资工具属性。但是从国际经验来看，PPP模式不只是重要的融资模式，更是在项目运营、维护环节发挥重要作用，有助于提高项目效率和整体收益。政府对PPP还需有更为全面的认识。

　　二是PPP项目对国有资本的引入可能降低项目效率，不利于发挥PPP模式在提高投资效率和促进改革等方面的功能。出于扩大资本来源的目的，我国将参与PPP的资本由国际通行的私人资本放大为社会资本，包含了国有资本和私人资本，这意味着两类资本均可以参与各类项目。对于一些项目，可能私人资本难以与国有资本竞争，进而导致国有资本对私人资本的挤出;对于一些项目，在私人资本不愿意介入的条件下，也有可能国有资本大量进入。尽管这两类情况也能够使投资项目落地，但从项目全生命周期角度综合考虑运营效率时，国有资本主导的运营方式不利于提升项目效率。同时，国有资本的过多介入也可能抵消私人资本以PPP模式曲线进入特定领域的改革措施，在一定程度上削弱了推行PPP模式的改革意义。

　　3.缺乏权威公正的第三方监督评估机构

　　我国还没有权威、公正的第三方监督评估机构，不能全程深入参与PPP项目的监督评估，真正成为制约政府和社会资本的第三方力量。

　　一方面，政府和社会资本双方都存在对中立权威第三方的需求。从政府的角度看，部分项目建设企业尤其是民营企业以超低价格竞得项目后，再以各种理由拖延施工来提价，由于地方政府无法承担项目中断的社会后果，在博弈中处于被动地位。从社会资本的角度看，政府部门是项目的主导方，既是参与方又是监管方，同时我国有关PPP的法律体系还不完善，部分环节可能出现法律条文的空白。政府作为更为强势的一方，可能出现单方面解约、不兑现承诺的政策风险。

　　另一方面，一旦部分政府工作人员与社会资本形成利益联盟，双方博弈的均衡完全被打破，很可能出现社会资本做大投资成本、第三方机构评估背书、政府付出更多财政资金的局面，PPP项目反而成为政府向社会合作伙伴输送利益的合法渠道，这是一个重要的制度风险点。

　　构建出激励相容制度完善PPP模式

　　尽管PPP模式在当前的发展尚不成熟，各项配套制度还未定型，但PPP模式的发展潜力和前景不容置疑。要按照建机制、分步骤、有重点推进的总体思路，着力构建出激励相容的制度，确保PPP模式更加快速、有序、健康地发展。

　　1.转思维，构建激励相容的PPP制度体系

　　一是政府要转变思维，要更重视PPP对提升项目运行效率的重要作用。以更为系统的全链条思维设计出清晰的PPP框架，突出社会资本在运营、维护环节的重要比较优势。

　　二是适度提高政府补贴对社会资本的吸引力。对部分盈利较差的领域，政府要承诺一定的补贴，特别是在项目收益不达预期时，提升项目对社会资本的吸引力。

　　三是合理划分项目风险。按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，由社会资本主要承担设计、建设、运营等商业风险，政府主要承担政策法律、最低需求等风险。

　　四是建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系。大力发展第三方评估组织及机构，对项目的绩效目标实现情况、运营管理、资本使用、公共服务质量和公众满意度进行绩效评估，评估结果作为政府监管及补贴的重要依据。同时，评估结果应依法向社会公开，接受社会监督。

　　2.分步骤、有重点地推进PPP项目

　　不同的领域有不同的投资期限，如制造业投资期限一般在2-3年，而基础设施建设、公共服务等领域的投资期限更长，要根据行业特点差异化推进PPP项目。

　　重点推进有盈利前景的行业。重点选择具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点的项目，特别是城市基础设施及公共服务领域，这些项目收费定价机制透明、有稳定现金流，更适宜作为首选项目。争取在较短的时间内建成一批符合地域、行业特点又可推广的示范项目，形成标准化的操作规则。

　　3.统筹各种金融手段或工具，拓宽PPP项目的融资渠道

　　一是探索成立省级政府与社会资本合作融资支持基金。《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)提出了“中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金”的要求，由于PPP项目基本属于地方事权，可以探索成立省级融资支持基金，提高地方PPP项目融资的可获得性，同时做好与国家融资支持基金的对接。

　　二是更好地发挥开发性金融的中长期融资优势及引领导向作用。开发性金融是支持PPP项目的重要资金来源，支持开发性金融为PPP项目提供投资、贷款、租赁等综合金融服务，帮助各地做好项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作，做好开发性金融与PPP项目的对接。三是鼓励银行、保险公司等机构以银团贷款、委托贷款等方式拓宽PPP项目的融资渠道。

　　4.加快建设统一的信息发布平台

　　以国家发展改革委PPP项目库专栏为基础，完善项目库的内容，逐步纳入信息统计、项目督导、项目评估等功能，向社会公开项目实施情况，保证项目实施前中后期的公开透明，为社会资本流动创造有利条件。

　　(作者系经济学博士，供职于宏观管理机构)

　　与PPP相关的部分政策文件

　　发布部门

　　文件名称/文号

　　观点摘要

　　国务院

　　国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见(国发〔2014〕60号)

　　鼓励社会资本投资运营农业和水利工程。积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。政府可采用委托经营或转让—经营—转让(TOT)等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。

　　财政部

　　关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知(财金[2014]76号)

　　尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式发展的制度体系。

　　财政部

　　关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知(财金[2014]113号)

　　印发《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》。

　　国家发改委

　　《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)

　　提出在七大重点投资工程领域创新投融资机制，以PPP等模式引入社会资本。

　　国家发改委

　　《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014版)》

　　针对PPP项目合同编制给予具体指导，明确了签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。