吴舜泽:“十三五”环境形势与任务政策思考

　　很高兴参加这个会议，按照会议的安排，我就十三五期间环境形势与任务政策谈谈我个人的思考。

　　一是关于环境形势

　　(一)现状

　　我认为有四个特点：容量超载、稳中趋好 、质量仍差、区域分异。

　　容量超载：化学需氧量、氨氮排放量是环境容量的1.6倍、5.6倍，约1/3河道超载，污染长期累积，已超过或逼近承载上限，脆弱性、风险性明显加大，环境质量改善复杂性、艰巨性前所未有，已成为全面建成小康社会的瓶颈和短板，环境质量等公共服务供需矛盾上升成为现阶段社会主要矛盾的最突出表现形式。

　　稳中趋好：近年来我国污染治理力度前所未有，进程加速推进，主要污染物减排成效明显，部分地区环境质量有所改善，空气质量恶化趋势得到遏制、初见成效，劣V类断面减少，大江大河水质总体改善。

　　质量仍差：推测2015年全国PM2.5年均浓度约为52，PM10年均浓度约为93，地级及以上城市按照新标准达标比例约为20%。全国地表水保持轻度污染，劣V类断面占比仍有9.2%。我国劣V类水体比例高于OECD国家当年同等经济发展水平，城市黑臭水体大量存在。

　　区域分异：我国工业化进程、资源环境禀赋、环境问题特征等差异较大。东部已经进入工业化后期，其中2个直辖市已跨入后工业化阶段，中西部2个自治区仍处于工业化初期 ，东、中、西部基本完成工业化约相差10多年。环境容量超载幅度也相差较大。

　　总的判断，我国处于环境保护的战略相持期，经过努力，我国工业化、城镇化快速发展过程中的一些环境问题得到一定程度的解决，环境质量全面恶化的阶段已经过去，一段时期以来治理成效显性，近期环境质量有所好转，积极因素在积累，但尚未恢复到上世纪90年代水平，也未能使我国环境状况整体明显好转。

　　(二)未来

　　“十三五”规划可能是近几次五年规划里最特殊的一个，因为中国经济全面进入“新常态”了，想从“十一五”规划、“十二五”规划平推过来已不太可能。需要加强对未来经济社会发展形势的研判。

　　工业化及其耦合的城镇化是我国环境问题演变的驱动力，资源能源问题、环境压力跟着工业化发展阶段、产业驱动力、经济发展水平、城镇化发展水平密切相关。经济社会能源等态势正发生变化，必须站在经济社会发展阶段演变关系上把握中国环境态势。

　　目前我国人均GDP达到7600美元，工业化水平分别已经达到66%，整体步入工业化后期。预计2020年基本实现工业化，在2025年左右，我国将成为制造业强国。2030年完成全阶段工业化，到2030年，中国城镇化率将达到68%左右，能源和温室气体排放达到峰值。我国的人口峰值也将在2030年左右出现。

　　“十三五”时期是我国全面建成小康社会的关键时期，也是深化创新发展、协同发展及绿色发展的重要时期，环境保护面临难得的战略机遇期。

　　十三五期间面临5大机遇、5大挑战。“十三五”时期是环境质量改善速度和公众需求差距最大、资源环境瓶颈约束和发展矛盾最尖锐的负重前行困难期，也是有望理顺生态环境管理体制、走向环境质量全面改善的重要机遇期，

　　当前经济增长明显放缓，“稳增长”任务艰巨，新旧增长模式“拉锯”激烈，系统性风险加剧，多重矛盾相互叠加影响。环境保护既要应对工业化城镇化发展、结构调整及资源能源消耗等外部条件的新变化、新转折，也要着力解决自身容量超载、环境质量改善复杂、区域分异加大、百姓诉求强烈等难题,十三五期间敏感性明显增加，妥善应对难度明显加大，需要认真梳理、深入分析、审慎对待。

　　二是环境目标与思路

　　(一)如何看再三步走的分阶段战略重点和路线图

　　2020年左右，中国有望基本完成工业化进程，煤炭消费量预期达到峰值，重化工业的新增环境压力高位舒缓，主要污染物排放将延续减少趋势，但污染累积量大面广、成因复杂、减排潜力下降，预期容量超载形势仍将持续，环境质量有望得到阶段性改善，部分地区环境质量有望达标。

　　2030年左右，全国完成工业化，有望进入到知识经济阶段，绿色化、创新化成为发展主要动力，城镇化进入成熟期，人口达到峰值水平，能源消费进入峰值平台期。在绿色发展、结构优化、人口及能源等压力减轻形势下，环境质量有望实现总体性改善，碳排放等达到峰值，经济社会发展与环境保护基本协调。

　　2050年左右，是实现中国梦、美丽中国建设的重要阶段，经济社会发展的环境压力持续减小，环境质量有望持续改善，环境保护更加关注人体健康、生态系统等内容，预期经济社会发展与环境保护实现总体协调，生态环境质量全面改善、生态系统良性循环、生态现代化有望实现。

　　根据我国工业化、城镇化发展情况，我们把中国环境宏观中长期战略分为“三步走”：2015年~2020年，保环境安全，以环境质量改善为主线，实施总量、质量双控，着力改善环境质量;2020年~2030年，促环境清洁，全国水、大气基本实现达标，环境风险得到保障;2030年~2050年，主攻生态系统和人体健康，实现生态环境质量全面改善、生态系统实现良性循环，人口、资源、环境、发展全面协调。

　　(二)如何认识全面建成小康社会的环境要求

　　2020年目标就是要实现全面建成小康社会的环境要求。辩证分析来看，这一要求具有4个方面的特征。全面建成小康社会的环境要求核心是环境质量的要求。这一要求具有阶段性，是底线型评价标准，具有群众性、民生导向，强调生活环境。总的来看，小康社会的环境要求应该从“好”“差”两头，以群众看得见、可感知、能接受的方式呼应并解决生活环境质量改善状况。

　　(三)环境管理方式的转型和优化调整思路

　　“十三五”期间，环境保护应该优化调整环境保护管理方式。环境自身长期累积形成的环境问题、环境风险等形势正发生深刻的变化和调整，生态文明及环境保护也进入到新常态。环境保护需积极主动适应新常态，进一步厘清环保思路，强化政策机制创新，促进经济社会环境均衡、创新、可持续的新常态加快实现。

　　“十三五”期间，生态文明建设为国家战略，但“五化同步”与五位一体需要积极探索，环保系统仍然在夹缝中负重前行，治本与治标需同步推进。应从控制增量向增量、存量并重，加强削减存量、治理历史遗留问题转变，资源环境联动，保环境安全;从政府主导向社会共治、制衡转变，自上而下与自下而上相结合，政府市场两手发力,倒逼与激励并重;治理要求则由统筹管理向分区分类、精细化管理、精准发力转变，并推进基本公共服务均等化。

　　三、环境任务与政策

　　一是，坚持并固化三个十条核心思想，将质量改善作为“十三五”首要任务、主线，突出重点打好遏制黑臭水体、灰霾天气“攻坚战”，持之以恒地打好环境质量改善的持久战，力争到2030年全国城市空气质量基本达标、水环境质量总体改善，推行信息公开和社会共治，合理引导公众环境预期，让人民群众有切实的环境质量改善获得感。

　　二是，治污减排——优化深化、落实到源、制度建设 。大力实施行业化、系统性、精细化的治污减排全过程管理、协同治污，在严控污染物新增量的同时更多地削减存量，在突出质量改善导向的同时更多地抓实区域性、行业性总量控制，在夯实基础、强化国家统一要求的同时更多地抓好工业、生活、农业、交通源的差异化精细化管理，与时空规律相结合，精准发力，力求有效管控所有污染源，有效改善环境质量。

　　三是切实抓好风险管控，从突发环境事件拓展到常态化环境管理。以“融入”和“联动”为理念，将环境风险管控措施“嵌套”到常规环境监管体系，“防”“控”并重，加强空间布局优化调整，提高技术进步水平实现“本质”安全，落实好企业责任，基本形成多元高效、点线面结合的全过程环境风险防控网络，将环境风险管控到与经济社会发展阶段相适应的可接受水平。

　　四是做好生态保护。突出空间管控的基础性作用，抓好统一规划、统一考核评估“一头一尾”工作，强化不同领域、不同部门生态环境保护的协同增效作用，推动生态保护从单要素保护向“优化生态系统结构、协调生态系统过程、提升生态服务功能”的生态系统管理方式转变，构筑国家生态安全屏障。城市环境保护总体规划的实践创新为将生态环境分级管控落实创造了好的典范。

　　五是制度建设，核心是两手发力，多元共治。加快建立生态文明制度，重点突破体制机制障碍，环境法治与市场驱动并举，重点抓好政府和企业责任，充分发挥社会治理作用，标本兼治，着力构建国家调控、政府有为、企业负责、社会监督、市场有效的环境“良治”。 核心是通过制度政策创新落实好企业主体责任，方向是信息公开和社会共治，需要加强的是市场机制，这可以通过环保产业发展、环境管理创新与社会化投融资政策三者联动予以实现。

　　(该文是环境保护部环境规划院副院长吴舜泽在首届泰山论坛上的主旨发言)

扩展阅读

• 世界经济发展的创新性再思考 新丝路.新思路主题论坛在兰州举行 2014-07-14 11:56:09