土地财政查账难

 

    两部委对于地方土地财政状况的摸底，目前陷入了停滞期。
   
    本报记者获悉，财政部联合国土资源部（下简称“国土部”）早在今年4月悄然启动了地方土地出让金收支情况的摸底调查，并就“中央是否有必要集中部分土地出让收入”、“中央和地方是否有必要建立类似香港的土地基金制度”等问题，向系统内部征求意见，但时间已经过了近2个月，各地的调研报告仍难上交。为此，财政部和国土部有可能组成联合调研组赴相关地区开展实地调研。

    与此同时，与土地出让金捆绑的土地抵押融资贷款，已经被列为国家土地督察局派驻各区域分局今年的督查重点。地方政府利用城市土地平台、建设平台大规模违规融资和超值抵押的问题，成为督察局清查工作的重中之重。

    “土地抵押融资是我们年度重点工作之一。兰州、榆林、咸阳的督察，土地抵押融资都是重点。下一步，西宁和乌鲁木齐也要查。”国家土地督察西安局党组成员、副专员姚青林表示。

    业内人士分析，财政部和国土部调研刻意就上述问题向系统内部征求意见，并明确要求各地提出对完善土地供应及收支管理的意见和建议，这意味着土地出让金政策正在为调整寻求意见和建议；而对土地抵押融资贷款的重点清查，在关注和解决过往土地财政问题的同时，也为下一步的改革提供数字依据。

    模糊账与上报难

    今年4月，财政部和国土部下发了联合开展土地及收支管理情况专题调研的通知。调研内容涉及2007年~2010年土地征收、储备和供应情况，土地出让收支基本情况，以及各地关于土地财政、地价与房价、土地出让收支管理问题的分析和建议。

    通知要求各地选择2~3个有代表性的市县进行调研，并于4月30日将调研报告及相关汇总数据上报至财政部综合司和国土部财务司。然而，从各地反馈的情况来看，调研通知的下发以及各地组织调研数据的过程似乎都不顺利。

    “我们5月初收到了财政部、国土部的联合通知，发现每一部分都涉及土地财政的问题。我们下文要求各市5月20日前上报数字（土地出让金收支），但到6月初，反复打电话，也是催不上来。”西部某省国土厅财务处负责人对记者介绍。

    其表示，种种因素制约着财政部和国土部的信息共享，导致土地出让金收支数字难以上报或者上报数字缺乏真实性和可靠性。“财政部不了解土地的前期储备、出让过程，就无法对资金进行全面监管。”

    除此之外，部分地方政府的土地出让金收支情况基本是本“模糊账”，并没有按照国务院下发的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号），将土地出让收入足额纳入地方预算。

    原因之一在于土地出让金欠缴。据姚青林介绍，由于地方政府毛地出让、变更土地规划以及央企和重点企业的强势欠缴，导致西北五省土地出让金欠缴严重。

    另外，部分地方政府缺乏土地储备资金，开发企业提前垫资土地一级开发。待土地上市时，前期的投入就会冲抵土地保证金或者土地出让金，进而导致土地出让金不能足额纳入地方财政预算。

    此外，土地一级开发中征地补偿、拆迁安置等实际发生费用是动态的，这也让财政部门难于理清土地出让金中的一级开发成本。

    土地基金的“净”与“毛”

    在上述联合调研通知中，专门就“中央是否有必要集中部分土地出让收入，以调节土地出让收入分布不均衡问题”、“中央和地方是否有必要建立类似香港的土地基金制度，将部分土地出让收入留作未来使用”，征询了地方的分析和建议。记者了解到，该调研内容中的“土地基金”政策已经在各地推行多时。一般情况下，地方政府会在地方国库中提取10%左右比例的土地出让金，作为“土地收益基金”或者“土地储备基金”。

    据安徽省财政厅经济建设处副处长陈维光介绍，安徽省提取的比例在4%~8%。“建立一个调节基金，功能之一是收购一部分储备土地。还有就是防止以后土地出让量变小，留出一部分资金放在基金里，为以后的发展打下基础。”

    据悉，在陕西扶风县，这个比例是10%。“各地不一样，自己定。经济越发达的地方比例越高。”陈维光表示，虽然没有经过国家允许，但现在各地都在执行“土地基金”政策。

    然而，这一比例的内涵也待廓清。据多位国土系统内部人士向记者证实，由于开发成本难于理清，部分城市一般按照40%的比例计算土地出让的纯收益，60%作为“成本”。而各地并不愿意把60%的成本部分纳入预算内。

    “土地开发成本纳入预算，导致土地出让收入为毛数据。如果上级把毛收入当成财力，多少会影响上级的转移支付。这是基层考虑的一个方面。”陕西省某市财政局综合科的一位负责人向记者表示。

    其介绍，如果将土地出让金足额纳入财政预算，对农民的安置补偿等费用从国库支出比较麻烦。而且如果土地出让金规模较大，财政的虚增就会比较大。“所以我们觉得纳入预算管理的最好还是净收益。”

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