《国家税务局 地方税务局合作工作规范（2.0版）》政策解读

　　一、《合作规范》1.0版试行成效明显

　　《合作规范》1.0版自7月1日试行以来，在总局统一部署和指导下，各地国税局、地税局迅速行动，建立健全相关机制，因地制宜采取措施，在服务一体、征管互助、执法协同、信息共享等方面取得较好成效，得到了社会各界的广泛认可和好评。

　　一是行动快。各地按照总局要求，及时建立健全组织领导机制和联络会商机制，34个省(区、市，不含上海、西藏)均组建了由双方一把手担任组长的国地税合作领导小组，建立了联席会议制度，及时研究部署合作工作。

　　二是措施实。各地结合本地实际，联合制定贯彻落实方案，细化工作任务和部门分工，明确时间表和任务书，夯实工作责任;同时积极发挥绩效管理的正向激励作用，及时完善绩效考评指标，层层传导责任，推动合作深入开展。

　　三是效果好。从近5个月的试行情况看，目前全国共设有国地税联合办税大厅约5000多个，“进一家门、办两家事”正在成为国地税联合办税的新常态，有效解决了纳税“多头跑”、资料重复报送等问题。各地国税局在代开发票环节代征相关地方附加税费累计300多亿元，切实提升了征管效率。国地税局共对9653户纳税人联合开展了税务稽查，查补税款52.32亿元，有效解决了执法“多头查”等问题。各地利用税务专网共享涉税信息，联合开展了税收分析、税务登记、宣传辅导、信用评价、税银互动等合作工作。

　　总的来看，《合作规范》试行以来，进展顺利，各方评价积极。纳税人普遍反映，国地税联合办税更便捷、标准更统一、执法更公平。地方党政领导也对国地税合作给予充分肯定，已有20余个省(市)的党政主要领导和分管领导对国地税合作作出表扬性批示。社会各界和新闻媒体对税务总局推行国地税合作规范，给予了积极评价。人民日报、光明日报、新华社内参等主流媒体已刊发有关国地税合作稿件数百篇。

　　二、完善升级的必要性

　　(一)深化征管体制改革的内在要求。《改革方案》明确了深化国税、地税征管体制改革6方面31类96项改革事项，为当前和今后一个时期深化税收征管改革指明了方向。这其中有关国地税合作的具体工作任务有12项。这些有关具体合作工作任务，需要通过完善升级《合作规范》予以落实，以实现《合作规范》与《改革方案》有机衔接。

　　(二)解决基层实际问题的迫切需要。随着国地税合作工作的不断深入，《合作规范》1.0版存在的合作流程不够明确、制度保障不够健全、技术支撑不够到位等问题也逐渐反映上来。我们应当坚持问题导向，通过及时完善升级《合作规范》，进一步理顺合作流程，强化制度保障，加强技术支撑，增强《合作规范》的可操作性，切实解决基层合作工作中遇到的实际问题。

　　(三)提炼总结各地创新成果的现实选择。各地在落实《合作规范》1.0版明确的32个合作事项的同时，不等不靠，积极主动，开拓创新，探索出了许多可复制、可推广的先进经验。比如湖北、广东等地国地税局通过打通网上办税平台，实现网上联合办税，让纳税人享受更便捷的办税服务。这些创新经验有必要通过完善升级《合作规范》，上升到制度层面，向全国推广。

　　四、《合作规范(2.0版)》的逻辑框架

　　根据《改革方案》要求，结合各地落实《合作规范》1.0版中反映的问题，《合作规范》2.0版对逻辑框架进行了完善。

　　一是对总体框架进行了调整。按照《改革方案》明确的工作任务，将原1.0版的纳税服务合作、征收管理合作、税务稽查合作、信息共享合作、其他事项合作5部分内容，调整为服务深入融合、执法适度整合、信息高度聚合、其他合作事项4部分内容，以更好的对接、落实《改革方案》任务。

　　二是对具体合作事项的逻辑构架进行了完善。在保留1.0版合作目的、合作目标、合作方式的同时，增加了合作流程、制度保障、技术支撑、牵头部门、合作层级5层构架。修改完善后，《合作规范》2.0版对每一合作事项明确了8层构架。这8层构架是一个相互依存、相互关联的逻辑整体。

　　合作目的是明确开展该合作事项的重要意义，回答为什么要开展这项合作，避免因基层认识不到位使合作流于形式。

　　合作目标是开展合作事项需要完成的具体任务，为基层开展合作指明方向、明确标准，为实施绩效考评提供依据。

　　合作方式是实现合作目标、完成合作任务需采取的具体方法。考虑到全国地区间合作基础差异较大，在确定合作方式时坚持实事求是的原则，不搞一刀切。《合作规范》2.0版对每个合作事项，归纳了各地探索出的可复制、可推广的多种合作方式，各地可结合本地实际择优选用。

　　合作流程是为便于基层操作而新增的内容，主要是明确两个执法主体之间，为完成合作事项需要采取的工作步骤和合作节点，旨在促进国地税之间合作工作有机衔接、有序顺畅。

　　制度保障是为推动国地税深入合作而新增的有关制度依据方面的内容。对于已经有明确政策依据的，列明政策文件名称。尚无明确制度的，有的需要总局制定相关制度，有的需要地方国税局、地税局联合细化相关制度，《合作规范》2.0版均予以列明，旨在解决因制度缺失给基层合作带来的困扰。

　　技术支撑是合作工作顺利推进的信息技术保障。《合作规范》2.0版明确的合作事项，大部分需要信息化手段予以支撑。其中，有的事项需要在金税三期系统完善合作功能，有的事项需要相关专业软件予以支撑。对此，我们在《合作规范》2.0版中都予以列明，目的是通过信息化手段推动合作工作规范化、制度化、常态化开展。

　　牵头部门明确的是合作事项的责任主体，确保上下一致，形成合力，统筹推进合作工作深入开展。

　　合作层级明确的是每个合作事项开展的责任层级。《合作规范》2.0版根据省、市、县级税务机关工作职责，对每个合作事项明确了合作层级，有利于推动各层级之间有序开展合作工作。

　　总的来看，经过完善升级，《合作规范》2.0版的总体框架分类更准确，每个合作事项的合作目的更明确，目标更具体，方式更丰富，流程更顺畅，保障更有力，责任更清晰。

　　三、完善升级的基本原则

　　根据当前国地税合作面临的新形势、新任务，此次完善升级合作规范重点把握了如下基本原则：

　　(一)依法合规原则。新纳入《合作规范》2.0版的合作事项，不能突破现行法律规定，不能突破双方法定权限和边界，做到合作到位而不越位，共同维护税法严肃性和权威性，合力推进依法治税。

　　(二)问题导向原则。坚持以《合作规范》1.0版试行过程中发现的问题为导向，通过完善升级《合作规范》及时予以解决，增强《合作规范》的可操作性。

　　(三)求真务实原则。《合作规范》2.0版在拓展合作范围、增加合作事项的同时，坚持眼睛向内，更加讲求合作质量，促进国地税深度合作;通过建立长效机制，使合作办税成为税收工作新常态，切实提升纳税人获得感，让纳税人真切感受到国地税合作办税，更便利、更高效、更公平。

　　(四)稳中求进原则。对纳入《合作规范》2.0版的合作事项，根据各地不同情况，循序推进，努力做到蹄急步稳。对已具备普遍推广条件的，加大考核力度，推动全面落实;对由于信息化原因，暂不具备条件全国普遍推开的合作事项，鼓励有条件的地方先行先试，示范引领。同时，尊重基层实践，发挥基层干部的聪明才智，鼓励基层务实创新。

　　五、《合作规范(2.0版)》完善升级的主要内容

　　综合《改革方案》要求和各地合作的实际需求，《合作规范(2.0版)》明确了4类44项合作事项。其中，新增合作事项12个，重大修改合作事项7个，其余25个合作事项均进行了不同程度的修改完善。

　　44项合作事项划分为服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合、其他合作事项等4类，基本涵盖了当前形势下需要合作的主要内容。现就新增和重大修改事项说明如下：

　　(一)关于服务深度融合方面

　　新增4项合作事项，重点修改4项合作事项。新增合作事项分别为联合网上办税服务、统一数字证书(CA证书)、联合采集财务报表、联合推进“银税互动”、联合参与惩戒税收“黑名单”企业。

　　新增“联合网上办税服务”的主要考虑：《改革方案》明确提出，要制定实施“互联网+税务”行动计划，建设融合国税、地税业务，标识统一、流程统一、操作统一的电子税务局，2017年基本实现网上办税。为落实《改革方案》要求，推动各地积极探索建设电子税务局，我们将“联合网上办税服务”纳入《合作规范(2.0版)》，其目的是解决税务机关重复建设网上办税平台，纳税人重复登录、重复填报涉税资料等问题，提高服务效能。

　　新增“互认数字证书(CA证书)”的主要考虑：互认数字证书(CA证书)是国地税双方联合采集财务报表、共建电子税务局的前提和基础。在实际工作中，北京、苏州等地通过地方政府采购服务的方式，在国地税之间统一了数字证书，收到了良好效果。总的来看，将互认数字证书纳入《合作规范(2.0版)》，一是可以减少数字证书种类，降低办税成本，让纳税人更加方便办税;二是为纳税人统一办理国税、地税申报纳税、发票开具、财务报表报送等涉税业务提供技术支撑。

　　新增“联合采集财务报表”的主要考虑：规范、简并纳税人报表资料，实行纳税人涉税信息国税、地税一次采集、按户存储、共享共用，是《改革方案》对加强国地税合作提出的明确要求。为落实这一要求，我们将“联合采集财务报表”作为国地税合作的一个重要事项，纳入《合作规范(2.0版)》，解决纳税人“多头跑”和重复报送问题。

　　新增“联合推进银税互动”的主要考虑：按照总局要求，目前各地基本都联合开展了纳税信用评价。在此基础上，一些地区积极探索信用评价结果应用，联合与银行开展合作，建立三方共同参与的税银互动平台，提高了纳税信用评价的完整性和准确度，为优化中小企业融资服务创造了条件，实现了多方共赢。在总结提炼各地做法的基础上，我们将“联合推进银税互动”作为优化服务的一个重要事项，纳入《合作规范(2.0版)》，希望通过推动纳税信用评定结果应用，缓解诚信企业融资难问题，拓展了纳税信用增值服务领域。

　　修改的合作事项是 “委托代征税款合作”。《合作规范(2.0版)》将其修改为“合作征收税款”，主要考虑是：一些地区国税局、地税局为了充分发挥各自优势，在委托代征的基础上，探索出了通过链接网上申报系统，达到合作征收税款的目的，有效堵塞了征收漏洞。比如北京市国地税局协商在国税局网上申报系统嵌入地税征收模块，纳税人在国税局网上申报系统申报增值税、消费税时，可同时申报相关地方税费，丰富了合作征收税款形式，提高征管效率。我们认为有必要把这种合作方式总结提炼及时予以推广。但这种方式严格来讲又不属于委托代征的范围。因此，我们将“委托代征税款合作”改为了“合作征收税款”。

　　此外，考虑到“三证合一、一照一码”改革已在全国范围内推开，我们对联合设立登记、联合变更登记，联合注销登记3个合作事项做了相应修改。

　　(四)关于其他合作事项方面

　　新增4项合作事项。分别为协同落实税制改革任务、联合开展跨区域税收协作、联合开展干部挂职交流和培训。

　　新增“协同落实税制改革任务”的主要考虑：推进税制改革，是当前和今后一个时期税收工作的一项重要内容。一项税制改革的推进，往往涉及国地税双方征管职责的调整，比如“营改增”等。要确保改革平稳推进，要求双方做到密切合作、无缝对接，确保管理不乱、数据不丢。因此，有必要将这一合作事项纳入《合作规范(2.0版)》。

　　新增“联合开展跨区域税收协作”的主要考虑：《改革方案》要求，要推进京津冀和长江经济带所覆盖区域的国税、地税信息共享、资质互认、征管互助，不断扩大区域税收合作范围。为此，《合作规范(2.0版)》将联合开展跨区域税收协作新增进来，希望通过加强跨区域税收协作，优化区域纳税服务，有效监控税源的跨区域流动，降低税收流失风险，解决区域内执法标准不统一、政策执行不一致的问题，为区域经济发展提供良好税收环境。

　　新增“联合开展干部挂职交流”、“联合开展干部培训”的主要考虑：《改革方案》明确提出，要加大国税、地税之间干部挂职交流力度，通过挂职交流丰富干部经历，拓宽干部视野，提升干部素质，优化人力资源配置。同时要整合国地税培训资源，降低培训成本，提升培训效果。目前,河南、河北等地对此也有所探索。将这两个合作事项新增进来，是希望通过人才互动、资源共享，为深化国地税合作提供队伍保障和智力支持。

　　总的来看，《合作规范》2.0版既实现了与《改革方案》的有机衔接，又回应了基层的现实需求。与1.0版相比，2.0版的合作内容更加系统化，合作方式更加多样化，合作流程更加规范化，合作手段更加现代化，更有利于各地国税局、地税局贯彻落实。

　　(三)关于信息高度聚合方面

　　新增了“共享涉税信息应用”1项合作事项。主要考虑是：《合作规范(1.0版)》虽然明确了 “共享双方内部涉税信息”和“联合采集第三方涉税信息”两个合作事项，但没有对共享信息的使用提出明确要求。各地希望总局能进一步提供信息使用方面的指导，以更好地挖掘涉税信息价值，发挥涉税信息在促进纳税遵从、降低征纳成本、增强管控能力、优化服务质效等方面的作用。为此，《合作规范(2.0版)》明确要求国地税局要利用共享数据开展风险识别分析、经济税收分析、协同监督管理等方面的应用。重点比对如下信息:

　　1.比对国税的增值税、消费税与地税的城建税、教育费附加信息，识别漏征风险;

　　2.比对国税资源开采企业的增值税征收信息与地税资源税信息，评估资源税征收风险。

　　3.比对国税企业所得税信息与地税个人所得税信息，判断企业所得税税前扣除项目是否属实。

　　4.比对国税、地税税源登记信息与房产税、土地使用税、车船税缴纳信息，识别财产类税收少缴风险。

　　5.比对国税、地税定额信息与第三方获取的水、电、气等耗用信息，识别定额偏低漏征风险。

　　6.比对国税、地税企业所得税和个人所得税与社会保险费申报征收信息，识别企业所得税和个人所得税少缴风险。等等。

　　同时,要求要利用共享的涉税信息，联合开展行业经济税收分析、重点项目经济税收分析、区域经济税收趋势分析、政策执行情况分析、税收优惠落实情况及成效分析等。

　　总之,希望通过利用共享涉税信息，达到提升数据质量、强化征收管理，优化纳税服务、提供决策支持的目的。

　　(二)关于执法适度整合方面

　　新增3项合作事项，修改4项合作事项。

　　《改革方案》明确提出，要实现国税、地税联合进户稽查，防止多头重复检查。为落实《改革方案》要求，总局稽查局正在研究制定国地税联合税务稽查办法。制定的基本思路是，按照稽查流程确定合作节点，联合开展税务稽查。与之相适应，我们将税务稽查合作事项按照稽查流程和合作节点作了重新梳理，按照先后逻辑顺序，重新明确为“确定联合稽查对象、联合进户执法、协同审理及移送、协同税收保全和税款执行”4个合作事项。①确定联合稽查对象，要求国地税局要协商建立共同管辖稽查对象名录库，通过随机抽取或者根据税收违法行为线索，协商选取联合抽查对象。②联合进户执法，要求国地税局要针对联合稽查对象成立联合检查组，实施联合进户执法，协商解决疑难问题。③协同审理及移送，要求国地税局要及时互通情况、交换审理意见，完成各自案件审理程序，对联合稽查对象同一违法事实定性一致，处理准确，处罚裁量统一。④协同税收保全和税款执行，要求国地税局要及时通报联合稽查对象有关逃避纳税义务行为和税款执行异常情况，按需同步采取税收保全措施或税收强制执行措施。

　　新增 “联合开展欠税管理”的主要考虑是：欠税管理是目前税收管理中的难题。推动国地税联合加强欠税管理，可以共同督促欠税人及时清缴税款，对恶意欠税人实施联合惩戒、促进纳税遵从，从而解决单方处理欠税问题力度不够、手段单一、管理措施匮乏的问题，提高清理欠税工作效率。目前，各地对此也有比较深入的探索，形成了比较成熟的做法。

　　新增 “联合开展打击发票违法犯罪活动”的主要考虑是：目前在很多地方都存在发票制假售假泛滥严重的问题，不但对税务部门的形象造成了严重的不良影响，也严重扰乱了社会经济秩序。国地税联合公安开展打击发票违法犯罪活动，可以有效增强打击合力。

　　新增“联合参与惩戒税收黑名单企业”的主要考虑：此事项与“联合推进银税互动”一样，是对纳税信用评价结果的深度应用。《改革方案》要求，对进入税收违法“黑名单”的当事人，要严格税收管理，依法联合实施惩戒。为此，要坚持诚信激励、失信惩戒并举，对于诚信纳税企业，国地税要联合提供优质高效服务;对于失信企业，尤其是纳入税收“黑名单”企业，要依法增强惩戒力度，形成惩戒合力，通过联合参与惩戒，让失信企业“一处违法、处处受限”。

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