新闻出版业文化体制改革的思路和难点

　　从国外发达国家的实践经验来看，产业化、集团化、企业化和职业化是传媒业和报刊业发展的不二法门，而我国的大多数报刊业单位依然采取的是“事业单位企业化管理”，尚未转制改企建立起现代企业制度，更没有成为真正的市场主体。2003年国务院印发《国务院办公厅关于印发文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》(国办发〔2003〕105号)以来，我国在积极推进经营性文化单位转企改制，深化文化事业单位内部改革，实施政企、政事分开和管办分离方面积累了一定的经验。2008年召开的全国文化体制改革会议上，规定了转制改企的3年时间表和改革路线图。近年来，报刊业单位转制改企工作开始快速推进，“分类改革”成为指导思想和总体思路，取得了一定的成效，但是由于改制细则和配套措施的缺乏，使得转制改企仍困难重重。

　　一、“分类改革”是报业转制改企的总体思路

　　2009年，全国共出版报纸1937种，出版期刊9851种，呈现小、散、弱的现状，而且情况各不相同，改革的任务很重、很复杂。2009年，新闻出版总署稳步推进非时政类报刊出版单位转企改制，已经批准了市场报社、现代快报社等35家中央非时政类报刊出版单位转企改制实施方案，涉及报刊171种。目前全国已有1069家报刊出版单位转制或登记为企业法人单位。报刊出版单位分类改革实施方案也正在起草修订。近期目标是，2010年年底前要全面完成经营性出版单位的转企改制工作，2011年年底前要完成所有非时政类报刊的转企改制任务。

　　从目前的改革态势来看，中央关于报刊业等新闻媒体改制的政策基本确定：采取“分类改革”的总体思路，即分为时政类、公益类和非时政类三类。其中，时政类报刊主要包括省级以上的党报党刊，如《人民日报》、《经济日报》、《光明日报》、《北京日报》、《求是》杂志等，时政类报刊在转制改企时，要严格按照“采编经营两分开”的原则，采编业务采取事业单位，经营业务转制改企，同时，由国家和相关政府部门给时政类报刊较多的拨款来保证其生存和发展所需。在这里需要指出的是，由于地市级党报党刊数量较多，如果划为时政类报刊，则国家的财政负担较重，因此，地市级党报党刊很可能被划为非时政类报刊。公益性报刊包括由于单纯依靠自身经营很难生存但又确需发展的，则纳入公共文化服务体系，由国家给予相应的补贴或拨款，如一些纯学术性杂志。其它媒体则被归入非时政类媒体，对于非时政类媒体的转制改企可以实行采编经营合一，改制成相对标准的国有文化企业。此外，中央有关部门也对媒体改制提出了具体要求，主要包括：是否完成了企业注册;是否注销了事业单位和事业编制;员工身份是否完成事业编制向企业编制的转变;相应的社会保障措施是否到位等。在具体试点方面，辽沈晚报社获中宣部批准为非时政类媒体改制试点。

　　从改革的总体思路来看，在保持了党报党刊稳定发展的基础上放开了非时政类媒体，既有利于国家整体舆论的稳定，又能够放开搞活非时政类媒体，是报刊业改革的重大措施和进步。

　　此外，在改革的配套措施方面，报刊退出机制全面启动。2010年1月，新闻出版总署党组会议讨论通过了《报纸期刊质量综合评估办法(试行)》。该办法对报刊评估原则、报刊评估流程、评估中介等作出具体规定，指导各省、区、市新闻出版行政部门对本地区报刊出版质量进行综合评估，为报刊实行退出机制提供基础。根据该办法，报刊退出将采取三种形式：一是报刊调整定位，包括报刊调整业务范围、报纸改为期刊;二是由有实力的传媒集团或报刊企业兼并、重组或托管;三是报刊停办。各省、自治区、直辖市退出报刊的刊号资源，由各省留用、自主调控。并把辽宁、河北作为第一批被新闻出版总署确定为开展报刊退出机制的试点省份，经新闻出版总署批准，2009年，辽宁省首批12种报刊退出市场。另一试点河北省在2009年6月基本完成第一批3家报刊《读书时报》、《快乐英语》、《都市时讯》的退出工作，并于2009年底确定了第二批退出的3家报刊。

　　二、报刊业转制改企的难点

　　虽然当前文化体制改革的总体思路已经大致确立，但是文化体制改革中还有诸多难点和问题，这些问题如不能得到妥善解决，将极大地阻碍转制工作的顺利进行。

　　首先，资产属性不明晰。目前，文化资产的属性尚未确定和明晰，有专家学者说是“党产”，也有专家学者说是“特殊的国有资产”，那一种说法都能找到一定的依据，例如新华传媒的实际控制人是上海市委宣传部，从这个角度上来看，似乎是“党产”，而有些报刊的资产归相关财政部门或国资委管理，则又可以被看成“国有资产”，资产属性的不明晰、不确定，不仅给文化资产的监督管理带来很多困难，而且也给文化企业的顺利运作带来不利影响。

　　其次，出资人缺位问题。目前，报刊业同时受到多个部门的管理，这种多头管理暴露了“出资人缺位”的尴尬，出资人缺位必将导致无人对文化资产的保值增值真正负责，更谈不上文化企业的健康科学发展。

　　第三，时政类报刊和非时政类报刊的混合管理问题。目前，我国的报业集团多是以党报为龙头成立的，其旗下既有党报又有都市类报纸，按照分类改革的思路，省级以上的党报党刊严格按照采编经营两分开的方式进行管理，而其它报刊则实行采编经营合一，这也可能导致二者的发展目标和经营思路不一致，如何实现有效的集团化管理将成为一个极为重要的问题。

　　第四，对已上市或准备上市的报刊企业的影响。目前，无论已经上市或者准备上市的报刊企业，都是严格按照“采编经营两分开”来运作的，但是按照“分类改革”的总体思路，非时政类报纸的采编部分也可以上市。因此，对于已上市的报刊企业来说，未来可以逐步把采编部分注入上市公司，而对于准备上市的报刊企业则可以把非时政类报刊的采编部分纳入上市部分。

　　第五，员工身份转换问题。员工身份转换的关键是社保和补偿问题，由于社会保险的水平较低，员工身份转换后在退休后收入就会下降很多，这就要求报刊企业按照“新人新办法、老人老办法”的原则来实施员工身份转换，同时采取年金制度来提高保障水平。一般来说，在核销原事业单位全部事业编制后，公司全体职工参加企业职工基本养老保险。在职职工此前按国家规定计算的连续工龄视同缴费年限，不再补缴基本养老保险费;转制前已经离退休的人员，原国家规定的离退休费待遇标准不变;转制前参加工作、转制后办理退休的事业在编职工，其退休时的待遇标准原则上高于转制前同类同级别退休人员当年的待遇标准。

　　最后，税收问题。按照目前的改革方案，转制后的报刊企业其税收因为营业税和增值税的重复缴纳反而显著提高，这也导致很多报刊企业迟迟不愿转制改企。

　　综上所述，报刊业的转制改企是综合性、系统性的复杂工程，在明确总体思路之后，还要尽快出台和完善相应配套措施和政策。

　　三、转制改企不是终点站

　　毫无疑问，报刊企业通过转制改企解决制约自身发展的体制性问题，必将为报刊企业的科学发展注入源源不断的动力，但是我们也必须清醒地认识到，转制改企不是目的，而是工具，不是终点站，而是万里长征的第一步。要真正使转制改企的体制性功能发挥真正的效用，政府、中介机构和媒体单位还必须踏踏实实做好各项工作。

　　报刊企业转制改企的真正目的在于报刊企业建立起“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，真正成为“自主经营、自负盈亏”的合格的市场主体。而要达到这个目的，政府就必须科学界定自身的职责，就必须大力发展中介结构，真正发挥其客观公正的效能，报刊企业就必须真正建立健全现代企业制度。

　　首先，各级相关政府部门科学合理地界定自身的职能，做到不缺位、不越位、不错位。相关政府部门要立足于建立服务型政府，由微观管理方式转变为宏观管理方式，把其自身职能定位为：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。具体职能如下：一是制定相关的政策法规，制定传媒业的产业规划，促进传媒业的有序、健康发展。二是打破制约传媒业发展的区域化分割和行业化分割等限制，形成全国性的统一开放、竞争有序、健康繁荣的大市场格局。三是进行规范化的市场监管，整顿传媒业市场秩序。打击非法媒体，保护知识产权，为传媒业的发展营造良好的市场环境;四是打破地方保护主义，鼓励竞争和先进，淘汰落后，充分发挥市场机制的“优胜劣汰”作用，促进先进媒体通过市场化手段兼并重组落后媒体，进而培养具有世界级竞争力的大型综合性传媒集团。五是建立起传媒单位的进入和退出机制。六是科学定位传媒资产的属性，建立起传媒资产的监督管理机构，使其真正履行出资人职责。七是提供更好的服务，为传媒企业的上市等提供更多的政策支持。

　　其次，报刊单位建立健全现代企业制度，成为真正的市场主体，避免成为翻牌公司。

　　一是从重采编轻经营管理上转变为同等重视采编、经营和管理。改革开放30年多来，随着传媒单位规模的扩大、外部竞争的加剧以及外部环境的更为不确定，支撑媒体发展的三角中的新闻品质起到的作用越来越小，而另外两角--经营和管理起到越来越重要的作用，并将处于中心地位，可以说媒体竞争已经由“产品时代”进入到“经营管理新时代”。尤其在传媒单位转制改企的情况下，传媒单位既没有事业经费拨款可以依赖，更无行政力量可以凭借，而只有依靠经营获取更多的收入，依靠精细化的管理获得更好的效益。因此，传媒单位转制改企后，必须更加重视经营和管理工作。

　　二是在转制改企、建立现代企业制度的过程中，必须深入研究和理解相关政策。传媒业目前仍然属于被高度管制的行业，传媒单位作为意识形态领域的企业，实行的是行政特许式经营方式，因此，比其它类型的国有企业就存在更多更大的风险，传媒单位的改制就受到更多和更大的政策限制，因此，在转制改企以建立起现代企业制度和积极谋求上市时，必须采取积极审慎的态度，深入研究相关的政策和制度。

　　目前，国有企业的改革对传媒单位的转制改企提供了很多丰富的经验和教训可以借鉴。根据国有企业改革的经验和教训，如下几个问题需要特别注意：一是政策限制很多很细。这就要求传媒单位进行深入研究，以吃透政策，并采取切实行之有效的对策与措施;二是经营者激励约束机制的健全和完善。又可以分为：传媒企业的经营者的界定，如采取的是发行人负责制还是总编辑负责制，高级采编人员算不算经营人员;激励约束方式的选择，如精神激励和物质激励的搭配，长期激励方式和短期激励方式如何结合等;不同类型传媒企业的激励约束方式的选择;不同历史和盈利水平传媒企业的激励约束机制的建立;三是国有资产流失的问题。由于传媒单位过去对管理的不重视，导致传媒单位的资产管理相对薄弱，而且传媒单位的资产主要是无形资产，导致其资产的评估更加困难，这就对传媒单位的引资和内部改革时，尤其是在经营者激励约束机制的设计方面，更加复杂难，也更加容易引起国有资产流失的非议和议论。因此，这就要求传媒单位在进行改革改制时，要更为慎重和稳妥。

　　三是高度重视企业发展战略。在企业管理中有如下几个关系：战略决定体制，体制决定机制，机制决定活力，活力决定效益，效益决定发展。在在几个关系中，战略处于起点，起着决定性的作用，决定着企业管理的其它几个方面。目前，对于传媒企业来说，战略方向有两个：一是要高度重视即将快速发展的地市级市场;二是在恰当的时机、选择合适的方式进入新兴媒体。

　　四是建立健全科学合理的公司治理机制。对于刚刚完成转制改企的传媒企业来说，其公司治理机制的关键在于建立一个权责明确、分工有序、科学合理的决策机制：一是在决策队伍中多引进经营管理人员，以加强决策的科学性;二是要减少决策队伍规模，以提高决策效率和质量。

　　五是建立起“人尽其才、才尽其用”的人才环境。传媒企业的主要资产为品牌和人才等无形资产，因此，只有高度重视人才建设，充分发挥人才的优势，才能真正实现可持续发展。

　　六是建立起“精神激励与物质激励并重，短期激励和长期激励有机结合”的激励约束机制，充分发挥人才的积极性、主动性和创造性，使传媒企业和人才成为真正的利益共同体，更好地实现传媒资产的保值增值。

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