中国产业立法30年回顾及构建统一立法体制的设想

 　　在中国现代化的历史进程中，产业政策是一个绕不开的议题，经济学界对此问题仍处于激烈的辩论之中，北京大学张维迎教授(主张立即停止各项产业政策)与曾任世界银行副行长的林毅夫教授(主张必须坚持产业政策)的论战无疑就是一个清晰的注脚。由此展开，在一个追赶型的国家，是否需要产业立法，以及需要什么样的产业立法，同样值得法学界、经济学界和政府实务部门进行严肃的审视。

　　遗憾的是，虽然中国国家层面已经出台产业性的法律法规或规范性文件近百件，国务院各部委出台的产业部门规章或规范性文件超过五百件，而地方立法机构或政府出台的产业促进类的地方法规或规范性文件更是超过千件;但与此不相称，中国法学界对产业立法的研究，无论是深度还是广度上都远未成熟。现有研究成果多集中于产业法与产业政策的联系与区别、产业法的概念与研究对象、产业法的地位与意义等初阶内容，重语义学探究而轻功能机制性研究，尚未建立起中国产业法所需的理论体系和科学模式。一方面是实务界巨大的立法热情，但另一方面，却是学术界对产业法相关问题研究储备的滞后，亟待法学界通过扎实的辨析，从理论和实务两个层面将相关研究推向深入，以支撑国家产业立法的现实需要。

　　一、产业立法的历史实证与经济学基础

　　产业立法不只是一个法学问题，也是一个经济学问题，更是一个涉及立法机构与政府机关在经济发展中的职责定位与权力边界问题。因此，需要从历史和经济两个纬度进行整体性的判断与把握。

　　(一)产业立法的历史视角

　　在农业社会，各国不可避免地也会有相应法律存在，比如：调整土地权属、地租收益、农时规则、生产资料保护的法律规则;但近现代的产业立法则着眼于一国工业化和现代化这一语境，围绕后发国家在推动自身跨越式、追赶性发展的时代任务下展开。

　　普鲁士王国和德意志的工业化进程无疑是一个清晰的范例，为了将德国的前身普鲁士王国迅速的从欧洲的荒蛮之地变成一个经济上能够自立的国家，普鲁士王国全面推进了国家主导下的产业发展之路：在46年的时间里，王国耗费巨资以建立和资助丝织品工厂、薄纱工厂、印花布工厂、棉织品工厂、帆布工厂和麻纱布工厂以及钟表业;为了使新建的丝绸手工厂不仰赖国外的高价原料，普鲁士王国以立法的形式提倡在国内广植桑树，大力发展养蚕业，并制定了专门的出口奖励制度，逐渐使普鲁士成为德意志兰最有实力的邦国;在1871年普鲁士王国统一德国后，俾斯迈用30年的时间将德国从一个农业占统治地位的落后国家，迅速转变成一个现代高效率的工业技术国家，其中的“秘诀”之一就是制定了大量的经济法规，有效实施了国家对产业经济的干预，使德国变成了一个公有和私有混合的经济体。正是因为德国悠久的产业促进立法传统，德国的经济法体系实际诞生于产业法体系之中。

　　再以东亚的日本为例，二战后，在通产省的主导下，日本颁布了一系列《产业振兴的临时措施法》，涉及电子、汽车、新材料等诸多工业领域，不仅实现了国民经济的快速恢复，而且培育出了具有世界竞争力的一系列支柱性产业;同时，日本还通过《企业合理化促进法》《特定新事业实施灵活化临时措施法》推动产业经营主体不断的改进管理和技术更新以提升产业素质;通过《基础技术研究灵活化法》《研究交流促进法》《加强产业技术力量法》来促进产学研的一体化融合，加速新技术的产业化，有力地支撑了日本战后经济腾飞。日本作家城山三郎的小说《官僚们的夏天》以文学的视角生动描绘了这一历史过程。

　　(二)产业立法的经济学视角

　　古典政治经济学之父威廉·配第曾运用统计学的方法论证了主导产业在经济发展中的辐射效应，进而提出在不同历史时期应侧重发展不同的主导产业以推动经济发展。这无疑为一个国家通过扶持支柱性产业以实现经济腾飞提供了理论论据。不可否认，经济学界对政府在经济发展中的作为一直存在争议，尤以哈耶克的自由经济学说与凯恩斯的政府介入学说之争为代表。

　　但如果深入剖析现代西方经济学各种观点的内在前提和基本逻辑，就会有一个很有意思的发现：哈佛学派所强调的结构主义推导出国家层面有必要通过反垄断立法来保证相关产业的良性竞争，避免陷入“纯自由主义”经济政策之下寡头垄断的桎梏;主张市场自由主义的芝加哥学派，也承认自由竞争仰赖于市场的进出自由，而这无疑宣告了在中国由计划体制(包括很多隐性的计划要素)向市场经济体制迈进的历史进程中，需要仰赖国家的力量来打破传统的制度性藩篱;以泰勒尔为代表的博弈论观点引申出新产业组织理论，强调企业内在理性且科学的行为对产业发展的重要性，鉴于中国国有企业仍然占据中国经济的主导地位，而国有企业内部治理体系远未达到成熟与完善的现实，这就不可避免地要求作为国有企业的股东——国家，在推进国有企业组织与经营管理体制变革中必须发挥应有的作用;以杨小凯为代表的新古典经济学派提出了专业化经济和交易费用的问题，无疑也诠释了当下中国必须通过有力的行政管理体制改革来降低制度和交易成本的合理性与必要性;以熊彼特为代表的新组合学派，强调了企业家“创造性破坏”在推进产业转型升级中的重要性，但鉴于中国经济体制的高度复杂性，面对利益调整背后的错综复杂情势，中国的企业家群体似乎很难独立完成这一宏大任务，仍然迫切需要体制内有形的“手”运用国家或行政权力去推动一系列的改革与创新。

　　中国所处的国内环境、产业基础、经济体制与欧美迥然不同，西方的经济学理论在国内的应用必须考虑中国具体的国有经济体制、农业人口比重、产业发展基础、政府治理传统、区域发展惯性等一系列复杂因素和基本国情。无论是现代经济学的哪个学说，要想在中国实现其逻辑自洽，就必须立足中国国情，注重发挥政府主导下的国家力量(考虑到国家力量的权力来源、民意整合与规范实施，就不可避免的包含国家产业立法)来实现产业发展要素的改革与优化。

　　二、中国产业立法现状梳理

　　中国产业立法的研究，必须注重对既往三十年产业政策的梳理与考察。毕竟，就对应现实而言，归纳的方法要比演绎逻辑更“有用”，也更有益于体察当下产业立法所遵循的“实践理性”。

　　(一)历史脉络

　　1、起步期。改革开放后，中国最早出台的产业领域的规范性文件(有学者称之为“软法”)是国务院于1989年3月15日颁布的《国务院关于当前产业政策要点的决定》。《决定》作为中国产业政策最早的纲领性文件(强化国家的宏观调控，消除经济过热，调整经济结构是该文件出台时的经济重心)，明确了制定产业政策必须遵循的六项原则和保障实施的十项措施，其中第六项原则就包括“产业政策的实施，要运用经济的、行政的、法律的和纪律的手段”，在第十项保障措施中更是指出：“要加强和完善法制建设，用法律、法规约束企业行为和市场行为，使经济监督部门依法行使监督职能。尽快制定与产业政策有关的法律、法规。”1991年3月6日，国务印发了《国务院关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》，专门针对26个国家高新技术产业开发区出台了《国家高新技术产业开发区高新技术企业认定条件和办法》《国家高新技术产业开发区若干政策的暂行规定》《国家高新技术产业开发区税收政策的规定》，首开中国经济产业区立法之先河。1992年6月18日，中共中央、国务院颁布了《关于加快发展第三产业的决定》，首次针对产业大类出台了具体的规范性文件。1992年11月4日，国务院颁布了《关于发展房地产业若干问题的通知》，首次对某一具体产业发布国家层面的规范性文件。在1994年-1999年，国务院陆续发布了汽车工业产业、水利产业、高科技产业等三个针对具体产业的规范性文件，以期对其进行大力的扶持。

　　2、建构期。2000年后，中国的产业立法明显加速，立法手段和立法对象也更加成熟：一是针对的产业门类更加齐全，经统计，国务院层面出台(含国务院办公厅转发)的产业规范性文件就涉及软件产业、集成电路产业、文化产业、动漫产业、数字电视产业、服务外包产业、生物产业、电影产业、体育产业、节能服务产业、战略性新兴产业、热带作物产业、海水淡化产业、农业产业、节能环保产业、新能源汽车产业、流通产业、光伏产业、卫星导航产业、地理信息产业、文化创意和设计服务产业、生产性服务业、应急产业、木本油料产业、信息产业、纺织服装产业、医药产业、石化产业、康复辅助器具产业、健身休闲产业、粮食产业等30多个产业领域。

　　二是产业立法的层级实现跃升，虽然产业立法以国务院出台的规范性文件为主，但近年来全国人大也通过了多部针对某一具体产业的法律，典型的如《电影产业促进法》《电子商务法》(其中有“电子商务促进”专章)《农业机械化促进法》(其中有“扶持措施”专章)等。

　　三是立法对象更加精准，产业立法不仅针对某一具体产业，也开始着眼于产业结构转型升级、一二三产业融合、龙头企业培育扶持、中西部地区承接产业转移、抑制产能过剩和重复建设、促进自主创新成果转化、外商投资产业管理等内容。

　　(二)发展脉络

　　中国的产业立法脱胎于产业政策基础之上。中国的产业政策与经济体制改革密切相关，在1980年代末主要是着眼于产业结构失衡(社会资本缺乏和技术有效供给不足，基础产业面临瓶颈)，旨在指导促进中国充实基础产业(尤其是解决缺电、少钢的基础产业瓶颈问题)、发展创汇产业(主要瞄准了机械、电子、精细化工等技术、劳动和资本密集型产业)、加强市场的组织化(主要是希望塑造市场主体，形成大企业竞争格局)。

　　进入1990年代后期，中国的产业政策的目标从实现产业关系的比例协调转向全面提高产业素质和国际竞争力，着力点集中在：发展基础设施(尤其是公路、电网、桥梁及港口，市政供电、供水、供气设施，电信网络建设方面)，鼓励装备更新、技术开发、推动关键重大产业的现代化改造，鼓励住宅产业化发展等方面。

　　进入2000年后，中国的产业政策开始发力更多的特定产业，出台了一系列产业促进政策，成功实现了一轮产业的快速扩张，积累了巨大的产能，也深度融入了全球产业链条;同时中国也开始关注新的结构失衡问题(过于依赖投资拉动和国际出口，国内需求不足，经济发展的质量和效益不够高)。

　　2008年国际金融危机后，中国出台“四万亿”经济拉动政策，稳定了国内的经济增长，成功实现了新一轮的快速发展，但也加重了结构失衡的顽疾(房地产等领域积累了大量的泡沫，金融领域出现脱实向虚等问题)。

　　2012年后，中国更加强调经济发展质量，推进供给侧改革，关注防范与化解重大风险;同时，《中国制造2025》的颁布标志着制造强国战略的全面实施。

　　总体来看，中国的产业政策致力于通过国家对特定产业的倾斜和扶持，追求经济的增长与繁荣;同时，致力改善或克服经济发展中面临的不同层次和内涵的结构失衡问题。在过去的三十年，中国通过成功的产业政策，有效解决了长期困扰中国的基础产能不足(尤其是电和钢的产能)、基础设施落后、城市化缓慢、第三产业占比过小、住宅供给不足、外汇储备缺乏等问题，实现了工业化和城镇化，走出“低等收入陷阱”。

　　当前，中国正处于由中等收入国家向高收入迈进的关键阶段，只有实现产业技术转型升级、供给侧提升，才能走出“中等收入陷阱”、向发达国家行列迈进。因此，我们比任何时候都更加需要科学且有效的产业政策与产业立法。

　　(三)中国产业立法的文本分析

　　1、文本结构

　　中国的产业立法可以区分为法律文本结构和规范性文件文本结构两种。在法律层面，典型的如《电子商务法》，其文本范式为：总则——相关主体的权利与义务——民事法律行为(合同的订立与履行)——争端解决——产业促进——法律责任——附则。如果进行归类分析，产业法律遵循的文本结构为：“总则——领域性的民商法律制度——争端解决规则——产业促进规则——法律责任”的五段结构。

　　规范性文件，典型的如《国务院办公厅关于加快应急产业发展的意见》，其所采用的文本结构为：重要意义——总体要求——重点方向——主要任务——政策措施——组织协调。其中，“重要意义”一章主要涉及立法原因、立法背景，“总体要求”一章涉及指导思想、基本原则、发展目标，“重点方向”一章涉及该产业的重点环节和关键要素，“主要任务”一章涉及主要施策着力点及工作思路，“政策措施”一章涉及具体的调整路径和方法;“组织协调”一章涉及组织管理保障等。如果再进行归并，产业规范性文件的文本结构所遵循的文本结构为：“总则(必要性、宗旨、目的)——领域性的施策战略(指导思想、原则、目标)——产业促进措施——管理保障”四段结构。

　　表1 产业法律与产业规范性文件文本结构比较

2、路径方法

 

　　构建完善的领域性民商法律制度是推进产业健康发展的前提，也是产业立法必须重点关注的核心环节。以航天产业为例，目前中国的物权登记制度、所有权区分制度并未覆盖航天器，由此导致了航天器及其搭载的有效载荷在转让、抵押、租赁等环节缺乏基础性的法律支撑，而这无疑也是导致中国在商业航天领域滞后于欧美的重要制度原因。领域性的民商法律制度虽不可避免的具有其内在的差异性，但总体上应该纳入中国整体的民商法律制度体系，以切实避免民商法律制度立法的碎片化和部门化。

　　同时，产业促进规则(措施)无疑是产业立法的核心内容，也是产业立法得以存在的基础。无论是国家立法还是规范性文件，其内在逻辑都是试图通过产业促进规则(措施)来实现产业发展的目标。

　　通过对中国一系列产业立法中产业促进规则(措施)的梳理，可以发现中国促进产业发展的相关规则(措施)一般可以分为六类：一是行政监管支持，包括：简化行政审批手续、优化监管措施等;二是营商环境支持，包括：强化知识产权保护、降低环节费用，全面清理和取消妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务进入本地市场的规定等;三是优质公共服务支持，包括完善信用体系，为经营者提供信用信息查询、企业身份网上认证等服务、人才支持(关键员工落户、租购房补贴、子女就学保障);四是金融支持，包括金融信贷支持(包括一般金融机构信贷支持和政策性金融机构信贷支持)、产业基金支持;五是税收优惠支持，包括增值税、所得税、个人所得税减免或特定优惠;六是特殊公共性资源支持，包括财政支持(如补贴)、政府采购支持、用地支持(参见《国务院关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见》)。

　　表2 中国通行产业促进规则(措施)汇总

(四)中国产业立法存在的主要问题

 

　　产业促进立法需要深刻洞悉相关产业的基本规律和发展趋势，娴熟运用法律逻辑和立法工具，实现法律宏观、产业中观与企业微观的科学统筹。中国蓬勃的产业立法活动，根植于寻找经济增长点的良好愿望，起源于消除产业发展瓶颈的迫切意愿，服从于政府主导与政策资源倾斜的治理传统，但却极大的受制于对产业规律、行政权能、法律理性的认知短板。

　　1、缺乏对产业立法原理的沉淀和政策体系的整合梳理，导致立法的碎片化。20世纪90年代初，中国法学界才开始涉足产业立法问题的研究，虽然近年来学界涌现出一批相关的研究成果，但中国法学界对产业法的研究仍然停留在学科本体论的初级阶段，远未深入到产业立法的原理与要素、逻辑与范式层面，对产业立法的体系和框架的梳理也尚未开展，由此导致产业法学理论不足以支撑立法实践的需要。在此背景下，中国的产业立法往往并无理论的支撑，而是追逐于一时情势的需要，散乱于近百个国家层面的法律、规范性文件、近600个部委层面的部门规章和规范性文件之中。这些政策法律文件并未进行体系性的整合与系统性梳理，彼此之间虽有关联但又因主管部门的不同而彼此割裂。

　　2、缺乏对产业特殊规律的认知和立法技术的探究，导致立法的空心化。不同的产业有其不同的产业周期、发展阶段、资源禀赋和外在环境，但综观中国的产业立法由于对相关产业特殊性规律认知的不足，加上产业立法技术的严重滞后，导致中国的产业立法在内容上往往停留于“宏大叙事”和“战略宣示”，或缺乏清晰、有效、管用的具体规则，或并未达到对相关产业真正的引导或促进。以新能源汽车、光伏产业为代表的部分规范性文件其实施效果受到了业界较多的质疑。近年来，经济学界对产业政策出现的质疑，也一定程度上反映出我们部分产业立法确实出现了一定的偏差，有经济学者进一步将其归结为因缺乏科学有效、权责明晰的制定环节和问责机制而导致的立法失效和实施失灵。

　　3、缺乏对产业施策工具的深化和体制机制的突破，导致立法的同质化。通过对中国部分产业立法的梳理，笔者发现很多产业虽然产业特性迥然不同，但落实到产业促进举措上，却基本跳不出“行政监管支持”、“营商环境支持”、“优质公共服务支持”、“税收优惠支持”、“特殊公共性资源支持”等几个常见的“筐”。而且随着中国促进产业发展的规范性文件越来越多，越来越多的产业被纳入“扶持”之列，而受制于极其有限的施策工具，导致所谓的政策“倾斜”越来越“平”。我们应该看到前文所归纳的六类施策工具其实都有其局限性，如行政监管支持、营商环境支持、优质公共服务支持本就是政府“放、管、服”改革的应有之意;金融支持则仰赖金融机构客观、专业的独立评估与决策;税收优惠支持在“税收法定”原则和“财政收入下降”情态下也不可无限擅用;而特殊公共性资源支持更需在法治的框架内兼顾公平与效率的要求。促进产业发展应该更加关注如何突破束缚其良性发展的体制机制，推动于基础法律制度的建立，致力于先进生产力的引入和生产关系的优化，这亦是深化改革的应有态度。如果将产业的扶持政策仅仅局限于习惯性的六大工具，沿袭以经济和金融部门发动的“经济动员”来取带改革制约产业发展的体制机制，产业立法就会越走越窄。

　　三、中国产业立法的法理构建

　　(一)理论逻辑

　　1、定位逻辑。产业立法必须尊重“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的决定性作用”这一基本前提，进而力求“更好”的发挥政府作用而非“更多”的发挥政府作用。因此，产业立法的对象应存在一定的边界，不宜随意将任何产业都纳入所谓的产业促进立法范畴，进而动用国家力量加以干预(通过立法明确政府干预经济活动的边界本就是经济法的应有之意)。只有具备基础性、安全性、龙头性或战略性特征的产业才有必要纳入产业立法的调整范畴。所谓基础性产业，即对国民经济发挥不可获缺的基础性功能的产业，诸如石油产业、电力产业等。所谓安全性产业，即对国家安全、经济安全、产业安全具有重要影响的关键性产业，诸如国防科技产业、粮食产业、集成电路产业等。所谓龙头性，即对国民经济发展具有重大牵引、辐射、带动作用的产业，诸如房地产产业、汽车产业等。所谓战略性产业，即对生产力发展和科技进步具有重大革命性影响的前瞻性产业，诸如：生物产业、人工智能产业等。中国的产业立法应确立相应的立法边界，保持必要的谦抑性，以更好的发挥市场在经济发展中的决定性作用。

　　2、评判逻辑。产业立法必须遵从经济学的一般规律，明确立法目的，避免在“促进产业发展”这个大帽子之下，用“产业立法”之名对特定实体行无益于社会整体福祉的“利益输送”之实(通过国家权力对部分产业进行超期、过度保护，无益于产业在竞争压力之下的自我进化及更有生命力的替代产业出现)。为此，需要从经济学理论入手，建立基本的评判逻辑，衡量相应的立法活动是否超越了“正当原则”和“比例原则”，是否真正体现了“效率导向”与“公平原则”。

　　笔者认为，中国的产业立法应依价值位阶次序确立六个评判标准：(某个产业立法)是否有利于巩固基本经济制度;是否有利于产业的转型升级;是否有利于降低制度性交易成本;是否有利于营造公平竞争的市场环境;是否有利于破除不合理行政审批和违法行政干预;是否有利于提升国有企业治理水平(在国民经济中占主导地位的国有企业，其治理水平直接关系着国计民生的大局，直接关系着全体国民财富的损益)。

    3、实施逻辑。产业立法必须超越形而上学的本体论逻辑，按照辩证法的思维，从内在机理上对产业立法进行科学的细分，以期根据产业周期和经济形势的不同，灵活运用不同功能的产业立法来科学的发挥其作用。

 

　　产业立法按照其功能定位的不同可以分成四类：一是产业素质法，即用以提升相关产业素质，促进相关产业从无到有(如贵州的大数据产业)、从小到大(如杭州的互联网产业);二是产业结构法，即用以促进产业结构的转型升级(包括以优化管理、新技术应用为特征的合理化及以提高产业高附加值、高集约化、深加工化为特征的高级化)，降低或控制原有产业结构中的消极不利因素;三是产业竞争法(法学界一般将竞争政策与产业政策视为矛盾对立体，但亦有学者主张通过基本经济政策与程序性控制的差异化定位来对两者进行协调，法学界亦有学者使用产业组织法的概念)，即旨在促进或规范产业竞争,打击垄断或不正当竞争行为，营造促进公平的市场竞争(营商)环境;四是产业秩序法，即旨在对处于野蛮式成长或已存在大量发展积弊的产业，强化政府的监督与管理来规范产业的健康发展(如之前矿难频发的煤炭产业)，缓解某一行业、区域或城市因社会经济脆弱性所带来的重大风险或严重衰退。

　　产业素质法、产业结构法、产业竞争法、产业秩序法作为产业法的四个不同的表现形式，在不同的经济周期与产业周期之下可以有所侧重;在产业培育时期，可以侧重运用产业素质法，给予萌芽产业更多的鼓励与保护;在产业发展期，通过产业竞争法，通过市场筛选促进产业内的技术进步和产品成熟;在产业发展的成熟阶段，通过产业结构法，强化产业的集群效应(部分学者提出“产业布局法”的概念)，优化产业链条，激发产业主体的内在活力，保持产业的变革与创新能力，避免因长期处于安逸区而被颠覆性技术或产业所取代;在产业发展的夕阳时期，通过产业秩序法，推动企业的整合与退出，避免因无序竞争导致产业的整体受损，寻求产业的平稳替代。

　　表4 产业周期与产业立法侧重

(二)立法技术

 

　　1、规制性和引导性的平衡。法律的特性之一在于其规范性与强制性。如果产业规则不涉及规范与强制的内容，仅体现为战略宣示、路线指引和一般号召则不宜以立法的形式出现。目前，中国的产业立法在内容上多以引导性内容为主，缺乏规制性条款，相关立法条文多表现为“国家鼓励……，推动……，提倡……，提高……，促进……”。出现这种情况，有产业促进立法固有特性的因素，但更主要的暴露出立法部门对相关领域产业立法的必要性、目的性、方法性和产业规律、立法任务认知上的不足。产业立法必须基于对相关产业发展特性、发展阶段、主要瓶颈、促进路径和立法任务的深入考察和综合论证，旨在通过立法的方式对不适应产业发展的体制机制进行改革与突破，对产业相关主体的利益进行调整与优化，建立与该产业相匹配的基本民商事制度、监管制度、责任制度。立法是一项严肃的国家政治活动，必须遵循目标导向和问题导向，强调立法的有效性，要防止出现为了立法而立法，将“立法本身”当成“唯一目标”的象征主义倾向。

　　2、明确性和委授性的平衡。部门立法传统的一个重要表现是：法律以原则性规定为主，对真正的核心内容则通过委授性条款授权各部门自行规制。在此范式下，法律往往被虚置，一些法律授权部委制定的真正起具体规范性作用的部门规章实际上在法律颁布很多年后也并未出台，或者降格成甚为随意的部委“某某号文”，部门权力仍然并未真正纳入法律的监管之下。立法是公共资源的第一次分配，之所以强调产业立法就是要将产业公共资源的分配纳入公众的视野之下，限制部门“权力暗箱”。产业立法必须强调立法文本的明确性，强调核心问题在法律中予以清晰的明确，还权于法，严控重要规则制定权的委授。

　　3、社会性与产业性的平衡。产业立法的本质是公益性立法，是社会性立法。虽然产业立法给予了政府以干预市场经济活动的权力，但绝不意味着公权力可以恣意破坏市场竞争原则、公平性原则，任意侵犯各类市场主体的正当权利。产业立法既要给予行政机关以干预市场的权力，但更要限制这种权力的滥用。要防止部门利益和特定产业实体形成“利益共同体”，以产业立法之名，追求“共同体”利益的最大化，甚至不惜损害社会的整体利益和长远利益。在产业立法中要着眼于社会利益这个总目标，尊重各产业主体的正当权益，保持公权力的合理边界。

　　四、关于构建中国统一产业立法体制的设想

　　(一)总体思路

　　国家是政治权力的制度化，国家干预经济的权力必须纳入法治的授权与约束之中，而不应成为部门、条块基于自身利益的“领地”。有必要按照“万策归集、一法总揽,统规分则、按类施策，效能监督、动态调整”的思路，对中国现行的各类产业政策进行全面梳理与评估，进而制定统一的《中华人民共和国重大产业促进法》，明确阶梯性的产业扶持规则，不同产业视其不同特性，分类纳入目录清单，在法治框架和清晰规则的规制下，由国务院各部门依权责进行分类扶持，并由相关部门对其运行情况进行效能评价，实行动态择优调整。可以借鉴的实例，是同处东亚的韩国，在1986年颁布了《工业发展法》，取代了原先《钢铁工业培育法》《石油化学工业培育法》等七个行业性的产业促进专门法律，以期统一对产业促进的适用条件、干预方法、程序和步骤从法律上加以规范。

　　(二)具体立法框架

　　1、开展国家产业促进基本法立法。由国务院牵头制定、全国人大通过《中华人民共和国重大产业促进法》，通过立法对中国三十年来产业政策实施中的各类经验进行固化，明确产业立法的适用对象(基础性、安全性、龙头性、战略性产业)，确定立法的功能目的、运用原则和作用路径，使产业促进由部委即可制定的政策上升为法律所代表的公共理性。

　　2、国务院依法开展目录清单编制及实施。以法律的形式授权国务院动态颁布“一目录、三清单”，即《产业促进措施分类目录》《重大产业分类清单》《产业扶持实体清单》和《产业扶持地区清单》作为前述“产业促进法”的法定附件。其中，《产业促进措施分类目录》旨在明确阶梯性的产业促进举措，包括支持级举措、重点支持级举措、重大支持级举措;《重大产业分类清单》旨在明确哪些产业纳入“产业促进法”的扶持对象，且分别适用《产业促进措施分类目录》中的哪一级扶持范畴;《产业扶持实体清单》旨在明确哪些企业实体可以享受有关扶持举措;《产业扶持地区清单》则明确哪些地区可以适用特定的产业扶持举措(以对接东北老工业区振兴、中西部崛起等国家级的区域性发展战略、新冠疫情结束后对湖北武汉等地的特定扶持)。鉴于中国加入了相关国际条约或签署了有关的双边、多边协议，其中涉及到中国对相关产业、部分扶持措施的限制性规定，为避免国内立法与国际义务的冲突，前述目录与清单在正式颁布前，应报请全国人大常委会相关机构进行备案性审查，重点审查其与国际条约、协议及国内法律是否存在抵触的情形。

　　3、建立透明度与权利救济机制。明确“一目录、三清单”的入选标准和入录名单，接受社会监督，最大程度的防止“权力寻租”;同时，明确有关行业协会或企业实体有权就本行业或本企业未纳入“一目录、三清单”向国务院提起行政复议，进而建立产业扶持决策的权利救济与复议审查机制。

　　4、建立报告监督机制。由国家审计署会同国家统计局对各部委“产业促进法”所涉产业扶持预算运用效果开展周期性效能评价。同时，建立国务院相关部门就产业促进成效向全国人大常委会的定期报告机制，以强化全国人大对“产业促进法”实施的监督。

　　(三)中美博弈背景下中国产业立法的反制功能

　　随着中国综合国力的快速增长，美国已经将中国视为其主要竞争对手，并将中国的高科技产业(如航天产业、5G通讯产业)、具有潜在全球影响力的产业(如抖音、微信为代表的娱乐文化传播类产业)、具有国际优势竞争力的重点产业(如以大疆无人机为代表的无人机产业)、对特定区域或人群具有重要民生价值的基础产业(如新疆地区的棉花产业)进行针对性的重点打压，阻挠中国相关企业的上游配套供应、下端市场开拓和相关金融配套服务，以期最终将中国相关产业排除在国际供应链和全球市场之外。与此相配套的是美国一系列的国内立法或选择性执法、曲解或滥用国际法规则、以长臂管辖为代表的恶意司法管辖权扩张。

　　在此背景下，中国的产业立法，不仅要考量传统的产业立法要素，还必须承担起为中国相关产业的公平发展提供法治保障，维护中国相关产业和企业的正当发展权益问题。围绕相关的法律反制，一是要以立法形式保护中国企业的公平竞争地位，对个别国家施加于中国相关产业或企业的歧视性限制措施进行法律效力否定和违法责任确立，典型的如商务部颁布的《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》;二是要以立法方式对受到不公平对待，且对中国公共利益具有重大影响的所涉产业及企业提供相应利益扶持(如政府优先采购、税收优惠、财政补贴等)，以弥补其所收到的实质性损害;三是要以立法形式，对中国相关产业和企业受到的不公平或歧视性措施提供法律救济渠道，如授权中国相关企业或行业协会在中国法院对相关人员、组织、企业开展诉讼、采取保全措施(如限制特定人员离境、冻结其在华资产)等;四是以立法形式，赋权有关机构对相应国家或特定人员或企业进行对等制裁，限制或剥夺其在华权益，限制中国企业、组织或个人与其开展合作等。

　　五、结束语

　　产业立法对维护国家产业安全，促进产业转型升级，推动重大产业跨越式发展具有重要的经济社会价值。同时，产业立法又是国家对经济活动的直接干预[38]，会对市场调节机制产生直接的影响，更会产生直接或间接的公共成本(包括为权力寻租提供了可能)，运用不当很可能“事倍功半”。因此，必须将其纳入法治的框架和制度化的轨道，在尊重产业规律、经济规律和法治精神的前提下，围绕特定历史时期的产业发展目标，不断提升产业立法的科学性和有效性，构建起与现代治理体系相匹配的产业立法理论体系和实践范式。

扩展阅读

• 国务院办公厅印发《国务院2023年度立法工作计划》 2023-06-09 12:39:46
• 聚焦立法法修正草案四大看点 2023-03-08 10:21:21
• 关于《中华人民共和国立法法（修正草案）》的说明 2023-03-07 15:40:27
• 我国立法促进农村集体经济组织发展壮大 2022-12-28 14:08:08
• 全国首部产业专项立法落地，深圳探索人工智能监管新模式 2022-09-08 13:54:54
• 惩戒“老赖”、破解“执行难” 中国首次就民事强制执行专门立法 2022-06-22 10:42:51