土地抵押贷曝偿债窘境

 

　　土地抵押贷曝偿债窘境

　　10月19日，国土资源部(以下简称“国土部”)发布《2010中国国土资源公报》显示，至2010年底，全国84个重点城市的土地抵押贷款额度达到3.53万亿元，同比增长36.3%。虽然国土部没有如去年一样就公报专门举行新闻发布会，但自公报一出，有关土地抵押贷款的数据随即成为业内关注的焦点。

　　当前，地方政府借土地抵押贷款偿还债务已成为公认的事实。“随着2008年4万亿贷款还贷期的集中到来，局部产业比较弱的城市将面临偿债危机。”国务院发展研究中心市场所助理研究员邵挺表示，当前，各地的土地财政收入处于下降局面，政府抵押用地进行融资的抵押值也遭到压缩，双剑齐下，使得地方政府偿债危机凸显，银行风险敞口随之加剧。

　　也有业内人士指出，虽然部分城市的偿债负担较大，但这些城市以土地进行抵押融资谋发展的机制目前尚难以解决。“地方政府债务太重，主要是投资没有围绕培植经济增长点来做。目前必须停下来，仔细核算并调整土地出让金和土地抵押贷款的投入方向。”经济学家李开发建议。

　　土地偿债难以为继

　　10月19日，国土部发布的《2010中国国土资源公报》显示，截至2010年末，全国84个重点城市处于抵押状态的土地共有12.94万宗，抵押面积25.82万公顷，抵押贷款3.53万亿元，抵押面积和抵押贷款同比分别增长19%和36.3%。全年抵押土地面积净增3.74万公顷，抵押贷款净增9206亿元。

　　虽然此次国土部没有就公报召开专门的新闻发布会，也没有官员就土地抵押贷款数据再度进行风险预警，但面临着当前宏观调控所带来的土地财政收入下降、土地抵押值降低、2008年4万亿贷款还贷期集中到来等情况的出现，业界对于以土地抵押贷款作为偿债主要来源的地方城市的债务风险十分担忧。

　　按照国家审计署今年6月27日发布的《全国地方政府性债务审计结果》，截至2010年底，地方政府承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。

　　当时业内人士普遍担忧，一旦土地市场降温，地方土地收入缩水严重，还债就可能演变成一场危机。目前的土地市场低迷行情，让这种担忧正在加剧。最近的统计数据显示，尽管土地成交面积相较去年并未出现太大下滑，但今年前8个月的土地成交金额大幅滑坡，不足去年全年的一半儿。市场分析人士预计，宏观调控持续，土地出让金很难在短期内走出下降通道。

　　与此同时，受土地市场大规模底价成交的影响，地方政府抵押土地的抵押值也在缩水。“政府融资的土地抵押价值进一步被压缩，市一级7折，县一级6折，估计还会进一步下压，政府融资平台的日子越来越难过。”一位负责地方政府融资工作的人士举例说，“如一亩地评估值为300万元，原来充当抵押物可值210万元，现在只值180万元，下一步也可能仅抵押150万元。”

　　另外一个让业内人士担忧的信息是，2008年4万亿贷款的还贷期将集中到来。“2008年的4万亿贷款大部分是3~5年的短期贷款，2011、2012年集中还款期到来时，地方政府非常被动。”邵挺介绍说，地方政府在2008年就把很多已规划或未规划的土地都做了抵押，现在银行调低了土地抵押价值，逼迫地方政府拿出更多的土地进行抵押，这让地方政府倍感压力。

　　应监管土地融资投向

　　尽管地方借土地抵押贷款偿债难以为继，但目前也没有找到更好的替代方法。业内人士认为，如果想真正有效地解决地方债务危机，一方面应控制当前地方土地出让收入和土地抵押贷款的投向，一方面应逐步改变地方GDP政绩考核机制。

　　对于已出炉的企业债和地方债，亚太城市发展研究会政策研究中心主任谢逸枫认为，这不仅不能从根本上缓解地方的偿债压力，反而还可能加剧地方政府的举债风险。

　　10月20日，财政部下发通知，国务院批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，这被部分专家解读为可以缓和地方债务压力，减轻对土地财政的依赖。但更多的声音则认为，“自行发债”不等同于“自主发债”。

　　“从试点的情况来看，地方政府自行发债额度仍包含于今年2000亿元中央代发地方债，发债资金的主要用途指向保障房，对缓解地方偿债危机，作用不大。”谢逸枫认为。

　　“当前宏观调控在继续，一方面土地财政下降，一方面抵押品价值下降，这两方面双剑齐下，引起银行的风险敞口增加，这些风险都要重新评估。”据邵挺介绍，地方政府2008年对土地抵押贷款偿还能力的测算，是基于当时项目预期的收益。但现在看来，未来不确定因素增强，包括国外经济形势对中国经济局势的冲击、中国本身经济结构转型带来的不确定性，这些项目的收益率以及银行的风险评估都要重新计算。

　　“但地方政府不管这些，地方官员一届任期5年，如果3年内干不出业绩就升迁无望，因此投资行为永远是大干快上，债务留给下一任去偿还。”邵挺认为，虽然面临土地抵押偿债风险，但地方“以土地谋发展”的机制很难改观。

　　“10%用于水利、10%用于教育、10%用于保障房，这说明土地出让金不仅与地方政府绑定，也同各中央部委绑定了。”邵挺进一步解释说。

　　“要真正有效地解决地方债，应该对土地出让金及土地抵押贷款的用途进行监督，围绕培植经济增长点来做。”李开发表示，许多城市的土地融资用在了建设绕城公路、开发区公路等上面，长远的发展超越现实需要，不但没有带来近期的效益产值，而且削弱了偿债能力。

　　“对地方的政绩考核要从GDP导向改为民众的满意度，逐步从地方财政中解脱出来，才能标本兼治。认为剥离了地方债务就能摆脱其对土地财政的依赖，最后的结果一定是越陷越深，导致土地绑架经济。”一位业内人士如是说。

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