中石油下属企业高管纷纷落马 窝串案浮出水面(4)

 

专家访谈录

 

    给垄断型国企腐败做切片

    专家吁制定《反腐败法》

 

    教师节的头一天，记者在中央党校政法教研部的办公室里，见到了知名反腐研究专家林。她说自己刚刚接到中石油集团公司的邀请，马上就要到天津和湛江去为中石油系统的职工作两场关于反腐倡廉的报告，我们的采访自然就围绕近期“中石油反腐”展开了。

 

    都是垄断惹的祸

 

    《方圆》：近几年，垄断型国企的腐败似乎呈上升趋势，像中石油、中石化、中国民航、中移动等大型国企无不被囊括其中，您能分析一下垄断型国企腐败高发的原因吗？

    林：一句话，垄断型企业最容易滋生腐败。当所有资源和权力都在你手心里攥着，又形不成竞争时，追求利益者肯定会趋之若鹜。就像前几年闹“油荒”，可能一个中石油下属企业的高管手中的权力就能决定无数民营加油站的存亡。一个人一旦拥有了过大的权力，在监督和制约不到位的情况下，出事是早晚的事情。中石化原总经理陈同海，首都机场集团原董事长李培英，中移动原党组书记张春江等人的落马无不是这个原因。

    《方圆》：还是监督制约出了问题，似乎不是新问题了？

    林：是的。我们可以做个实验，在既没有摄像头，又没有任何人看到的偏僻地方扔一百元钱，看看过往的人会怎样？我估计大多数人会一声不吭地捡起来揣进腰包。一个缺乏监督的企业何尝不是这样。

    我在上海工作时，曾接待过美国的一个大法官。他和我说，“我可能不是一个最优秀的法官，但肯定是最廉洁的，因为我从不和当事人或嫌疑人单独接触。”现在的国企在做生意、谈判和合作中如果都能坚持好“第三方在场制度”，也就不会有那么多家企业出现在“CCI行贿黑名单”和“戴姆勒行贿黑名单”上了。

 

    警惕“白色腐败”

 

    《方圆》：在近期查处的中石油高管腐败案件当中，有一起案子非常典型：中石油黑龙江销售大庆物流配送中心因私设“小金库”，涉嫌私分油款，有12人被检察机关查办。您如何看待企业私设“小金库”问题？这个问题普遍吗？

    林：这并不是一两家国企的问题，从某种意义上说，具有普遍性。中央治理“小金库”工作领导小组办公室负责人近期公开透露：自2009年4月以来，通过在党政机关和事业单位深入开展“小金库”治理工作，截至目前，全国党政机关和事业单位共发现“小金库”24877个，涉及金额122.42亿元。全国因设立“小金库”和使用“小金库”款项受到行政处罚842人，组织处理413人，党纪政纪处分1035人，移交司法机关处理322人。

    也不能笼统地说私设“小金库”是违法行为，因为目前我国法律上对此尚无明文规定。只能说它违背了政纪党纪，是群体组织的“离轨”行为。它带有“白色腐败”性质。

    《方圆》：什么是“白色腐败”？

    林：所谓“白色腐败”，是指无论是社会普通成员，还是上层人士，都不积极支持对之惩罚的腐败行为，如裙带关系。

    应该看到，一方面，“小金库”的存在，在某种条件下为“法人犯罪”如组织行贿提供了一定的物质基础；另一方面在打击私设“小金库”行为的问题上，存在着国家利益与集体利益、个人利益之间的冲突。如何协调三者之间的利益很重要。

    《方圆》：您是说治理起来很难吗？

    林：确实是有难度。就拿举报这一个环节来说吧，除非是某个内部成员在创收时被排斥在外，没有分到钱。通过一番利弊权衡后，他可能会去举报。举报往往发生在分赃不均的时候，所以受益者一般不会举报，谁也不想当恶人。

    从整治“小金库”的长效机制上来看，第一步要在财政收入中加大给各个单位留存的比重，使后者有能自主使用的经费。扩大了资金的留存，地方或部门就会有积极性去申报真实的经营收入，不再藏着掖着瞒着。财政透明了，就便于大家监督，腐败就无处藏身。第二步是税务要跟上。一切都变得很透明，大家就会主动申报纳税，国家税收也就增加了。通过这样两条途径，“小金库”现象就会慢慢消亡。

 

    典型的“群蛀”现象

 

    《方圆》：从中石油落马的这些高管的腐败案例来看，大多引发了窝案、串案，您如何看待这个问题？

    林：这是一种典型的“群蛀”现象。反腐实践表明，“群蛀”现象总是发生在宗派圈子、裙带关系和官商勾结中。在各种权力的层层袒护下，已有的监督制度难以发挥作用。

    《方圆》：“群蛀”现象为什么难以消除？

    林：因为在一个地方已经形成了一个小利益集团，就是官官相护。就拿单位搞民意测验来说吧，大多数人不知道投入票箱的结果是什么，除了管这件事的人知道。但把票投入票箱是汇集民意的表现，把票箱打开也是民意的表现，你说什么领导可能都会知道。这样的监视体系会起到作用吗？显然是不能的。这样下去，监督就会虚化，不让群众说话的民主一定不是真正的民主，要让群众说得上话，我们要用规制来反腐败。

    “群蛀”现象还暴露出某些管理制度的漏洞、用人制度的缺陷和日常监督制度的失灵。所以，现在更为重要的不是还要制定多少监督制度，而是应该对这些年的用人制度真正地进行深刻的反思，要追责。

 

    用人不当要“一追到底”

 

    《方圆》：您所说的追责，是说要有人承担任用和监督不当的责任？

    林：是的。像中石油黑龙江省销售公司原总经理王贤泸。昨天还是一个“好干部”，今天一下子就成为贪官。我认为其中有两个重要的环节被忽略了。第一个就是，一个“好干部”突然变成贪官，那他是怎样被提拔的，谁推荐的？另一个就是，是谁监督他的？组织部门哪里去了？监督部门哪里去了？应该说，不是没有制度，只是制度没有发挥应有的作用。

    《方圆》：你说到推荐者的责任，这样是不是问责会涉及到组织人事部门？

    林：对，问责如果不能涉及用人制度，就很难真正从源头解决问题。我们说问责，首先是找责任人，而责任人包括两个方面，一种是直接当事人，比如山西出了一个矿难，矿主肯定是直接责任人，当地的安监部门、工商部门的主管官员，也属于责任人。再往上面分析，如果一个地区连续发生这类事件，说明有关部门监管不力。问责力度应视事件后果的严重程度，如发生死伤人数很多的矿难，主要官员就必须辞职，并不能再任用。

    另外还有很重要的一块，就是组织部门和纪检部门。上面的直接责任人到底是谁提拔到这个岗位的，当初选人的时候是否严肃，而这个干部在任上，监督部门有没有真正发挥作用，这些都是问责时应当追问的内容。

    《方圆》：因用人不当追责，这是否有前例可循？

    林：没有，这是一个全新的领域。新中国成立后我们有大量的落马官员，但是从来没有人承担过任用和监督不当的责任，这也是“带病提拔”屡见不鲜的重要原因。

 

    举报需要社会分流

 

    《方圆》：从目前查处的中石油这些案子来看，除了其他案子牵出来的，大部分都来自举报，您如何看待这个问题？

    林：中国有句古话：民不告官不究。这也从侧面反映出各种监督部门的惰性和失职。还有一个实际情况就是，一个贪官他不可能一点破绽都没有，只要有，他身边的人就不可能一点也发现不了。

    《方圆》：您是说反腐也要尽量依靠民众？

    林：要让民众、让普通的党员发出声音来，一个不让群众说话的制度，一个不倾听普通党员声音的党组织，一个让老百姓不能说话的环境绝不是我们需要的。

    我们应该教会民众如何举报。我们到处宣传计划生育，对群众的举报常识宣传应该像宣传计划生育一样，多印一些传单放在一个醒目的地方，你举报什么样的领导去什么部门，你举报什么样的题目应该去找哪些线索，还有举报电话和路线，这应该是对民众积极的支持。

    最高检的举报网出来以后，上都上不去，天天都是爆满，许多记者问我这有什么意义，我说非常好，但举报也要社会分流，包括与国家信访部门的分流。

 

    如何打破权力真空

 

    《方圆》：中石油分公司出事的一批高管大多是“一把手”，它反映出一个什么问题？

    林：“一把手”往往在单位既是管理者，又是监督者，一言九鼎，形成了一个权力真空。

    《方圆》：那如何解决这个问题？

    林：首先，“一支笔”现象必须彻底破除，应该加强对领导干部，尤其是一把手的监督，并建立会审制。重大项目的投资，重大资金的流向应经过集体讨论。会审制必须让常委班子的每个成员署名，如果最后出了事，应该追究到班子的每一个成员，而不只是一把手。这才有可能使班子成员在决议时敢于投反对票，才不至于一个鼻孔出气，最后烂了窝子。

    还有，一个企业负责人八小时之外的情况谁去了解？如许多贪官在被查处前有好几个情人，在民间都有传说了，为何没有引起有关部门的重视？对企业主要负责人的情况至少上级部门的领导班子应该清楚，应该调查核对。我们现在最大的问题就是以为制度建立了，反腐败就到位了。

    其次，发现不了企业高管的腐败问题，在于巡视和审计范围不够。比如对重大项目的审计应该是全过程的审计，而不应只是结尾审计。比如在干部选拔和任用中的提名、讨论、最终决定的环节等，都需要建立责任追究制。

    再就是，把问责制、引咎辞职制扩大到监督部门中来，建立起监督失察责任追究制。监督责任追究，最后必须追究到监督失察上来。我们有那么多纪检监察干部，如果没有责任追究，那他们在干什么？

 

    中国期待《反腐败法》

 

    《方圆》：2009年3月15日，俄罗斯总统梅德韦杰夫在接受俄电视台采访时，称赞新颁布的《反腐败法》为积极推进俄罗斯反腐败进程迈出了关键的一大步。而我国也对这样一部专门的《反腐败法》充满期待，却至今千呼万唤未出来。

    林：这也是我一直很关注的问题。《反腐败法》在上世纪90年代以一号文件的形式提出，但到现在一直迟迟未能出台，我想这里面肯定有不少难题。但很明显的，反腐败立法的步伐在加快。2008年，中央发布了《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》。2009年，又出台多部法规和党规，其中重要的有：《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，最高人民法院和最高人民检察院新增九个刑法罪名，其中利用影响力受贿罪引人注目。

    《方圆》：这些法规和党规的陆续出台，是不是可以理解为2012年反腐败框架基本建立了？

    林：从制度层面来讲是这样，但是我们还是呼唤一部包括问责制在内的《反腐败法》，从国际经验来看，尽快制定这样一部法律是非常重要的。

    这个法律必须包括世界各国反腐败法律当中所具有的这样一些制度内容：第一，官员财产申报制度；第二，接受礼品、接受馈赠的最低底线；第三，官员禁止从事第二职业的规定；第四，官员离任以后禁入领域的规定；第五，亲属回避规定；第六，反腐败的权威机构以及它们相互的关系；至于干部每年一度的考核制度、重大事项汇报制度和党政干部的问责制度及其复出的严格规定可以进入党规，如《党员干部道德准则》。

    一些零碎的规定我们早都有了，但是需要把这些规定全部整合到《反腐败法》当中，作为一部法典确定下来。■（邰筐）

 

    来源： 检察日报－《方圆》

 

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