中央部门违规使用预算

 

　　中央部门违规使用预算：审丑疲劳下的“十年之痒”

　　2011年度中央部门预算审计报告解读之三

　　10年之前，审计“风暴”刚刚刮起，那个时候公众对此持“审美”态度，为审计部门的工作和精彩报告喝彩;10年之后，审计“风暴”继续发酵，但公众已然过渡到“审丑”，关注其所暴露出的问题，甚至演变为“审丑”疲劳。预算，还是预算，成为绊到49个中央部门的“拦路石”。

　　“惯用手法”或涉诸多法律条款

　　记者查阅审计署公告后发现，环保部所属中国环境监测总站违规列支设备款1023.24万元;国土资源部所属中国土地勘测规划院和中国地质博物馆自行调整国土资源大调查等项目预算，将13,573.39万元用于其他项目;文化部在上年结转3750.24万元的情况下，向财政部申请追加项目预算3300万元……未按规定编制、超支使用和擅自调整预算似乎已成了中央部门的“惯用手法”，亦使得先期公布的预算表成为“一纸空文”。

　　对此，北京市两高律师事务所王文杰律师指出，我国的《预算法》第九条规定，经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变;第四十七条要求，各级政府、各部门、各单位的支出必须按预算执行;第七十三条明确，各级政府未经依法批准擅自变更预算，使经批准的收支平衡的预算总支出超过总收入，或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。

　　另外，王律师还指出，根据《预算法实施条例》第三十八条规定，各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准;严格按照预算规定的支出用途使用资金。

　　而对于文化部未编报政府采购预算2331.59万元、环保部所属单位违规申报项目预算2亿元和农业部所属3个单位违规使用项目资金785.48万元等涉及政府采购预算和工程项目预算的问题，王律师说，政府采购归属于财政部，而政府采购范围内的工程预算则属建设部门管辖范围。

　　政府采购预算是采购机关根据事业发展计划和行政任务编制的，经规定程序批准的年度政府采购计划。它集中反映了预算年度内各级政府用于政府采购的支出计划，在一定程度上体现了行政事业单位的资金收支规模、业务活动范围和方向，是政府采购工作的基础。

　　而工程项目预算则是对工程项目在未来一定时期内的收入和支出情况所作的计划，反映工程的经济效果。它是加强企业管理、实行经济核算、考核工程成本、编制施工计划的依据，也是工程招投标报价和确定工程造价的主要依据。

　　借课题研发之名违规调剂预算成“顽疾”

　　审计报告指出，农业部所属中国农业科学院植物保护研究所擅自调剂使用专项资金714.81万元;卫生部部分课题承担单位采取虚列支出等方式，转移套取财政资金529.33万元;中科院所属两个单位将重点实验室开放课题费97.65万元转入其他单位核算，所属动物研究所在无预算安排的情况下列支课题费用28万元……去年，上述部门及所属单位也被审计出了类似问题。借课题研发之名，擅自调整预算经费支出范围，似乎成了一种“顽疾”。

　　对此，王律师指出，上述行为违反了《预算法》和《行政单位预算管理的若干规定》。根据《预算法》第四十七条，各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督。第五十七条要求各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行，不同预算科目间的预算资金需要调剂使用的，必须按照国务院财政部门的规定报经批准。

　　此外，根据《行政单位预算管理的若干规定》第二条，行政单位的各项支出要严格执行国家有关财务规章规定的开支范围和开支标准，不得随意改变资金用途和支出规模。

　　他还表示，根据《财政违法行为处罚处分条例》第六条，国家机关及其工作人员若有截留、挪用财政资金和扩大开支范围、提高开支标准等违反规定使用、骗取财政资金的行为，将视情节轻重，给予通报批评、降级撤职和开除等处分。审计机关应依据《审计法实施条例》第五十二条，对本级各部门(含直属单位)和下级政府违规预算的行为或其他违反国家规定的财政收支行为，责令其采取冲转或调整有关会计账目等纠正措施。

　　预算权失衡或为违规预算频发的体制根源

　　根据审计署的报告，国家发改委所属价格认证中心部分购置费用超出预算20.84万元，基建物业管理中心改造合同超出预算64.90万元;国土资源部所属9个土地督察机构超出预算1591.5万元;商务部自行调整4个项目的12,948万元预算，并将306.87万元调剂用于基本支出……

　　王律师认为：“预算权失衡是预算违规行为频发的体制根源。预算权失衡导致行政机关编制和执行预算的自由度过大，而预算权的非均衡配置则导致行政权力被滥用，进而使预算过程中的违法违规行为频发。”

　　王律师分析道，首先，立法不完善是导致中央部门违规使用预算的主要原因之一。在我国的《预算法》中，对于预算违法行为的“法律责任”，只有非常简单的3条规定，且这3条规定只涉及行政责任，不涉及刑事责任。“因此，无论我们下多大的决心想处罚预算违规的单位和个人，也只能‘依法’在行政处分的档次内选择处理方式。而且预算违规行为都发生在行政体制内，缺少必要的监督也是原因之一。”他表示。

　　其次，法律规定的不明确性也导致了预算调整权的滥用。根据《预算法》第五十三条的定义，预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。“但条款未对‘特殊情况’作出清晰界定，这使得预算调整权难以落实。在实践中，预算部门往往采取先调整、后补手续的做法，有些干脆既未事先报批，也无事后汇报。”王律师说。

　　再次，《预算法》第三十九条明确，中央预算由全国人民代表大会审查和批准地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。第四十条要求县级以上地方各级政府将下一级政府按规定报送备案的预算汇总后，报本级人民代表大会常务委员会备案。

　　“在实践中，作为行政机构的政府各部门位于权力中心，而本应在预算决策过程中起控制作用的人大及常委会被边缘化了。人大及常委会在预算过程中的资源保护者角色被严重削弱，其在预算监督过程中仅处于次要地位，行政预算体系才是最终的资源配置者和使用者。可见，我国的预算处于权力失衡状态，正是预算控制权的错位，造就了屡禁不止的预算违规行为。”王律师总结道。

　　本报记者 陈梦妤

　　10年前，一场前所未有的审计“风暴”突然来袭，引起人们的一片惊呼。年复一年，当“风暴”变为如期而至的“季风”，当它一次次脱下违规部门的“贴身马甲”时，人们已不再惊呼……而那些被脱去“贴身马甲”的违规部门，却依旧在公众的视野中坦然“裸行”，如同穿上了“皇帝的新装”——

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