着力促进矿业发展方式转变——

　　着力促进矿业发展方式转变——近十年来国土资源部大胆创新矿政管理工作纪实

　　矿产资源是不可再生的自然资源，是经济社会发展的重要物质基础。2005年以来，国土资源部等部门认真贯彻落实科学发展观，按照《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》(国发〔2005〕28号)和《国务院办公厅转发国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知》(国办发〔2006〕108号)要求，大力整顿规范矿产资源开发秩序，积极开展矿产资源开发整合工作，持续推进资源合理配置，不断优化矿产开发结构，促进矿业经济集约发展，推进资源节约型、环境友好型、矿地和谐型矿山建设，取得了显著成效。

　　促进了矿产开发领域“调结构、转方式”

　　1986年《矿产资源法》颁布实施以来，我国先后进行了多次矿业秩序治理整顿，矿山数量从上世纪90年代的28万个减至2005年的12.7万个。进入新世纪以来，随着我国工业化、城镇化、农业现代化进程不断加快，经济总量不断扩大，资源供需矛盾日益突出。但由于我国小型矿床多、大型矿床少的资源国情和历史原因，矿山企业“多、小、散”、大矿小开、一矿多开、经营粗放等现象较为普遍。矿产开发布局不合理、开发利用水平低下、矿山安全生产条件差和矿区生态环境破坏等问题，已严重影响了我国矿业经济的健康发展。与此同时，我国的一些优势矿产，如钨、稀土、锑等矿种，由于开发分散、无序，过度开采，储量逐年下降严重，影响了优势矿产的可持续利用。

　　2005年8月，国务院下发了28号文件，在全国范围内开展整顿和规范矿产资源开发秩序工作，并将矿产资源开发整合确定为规范矿产资源开发秩序的重要内容和解决矿山布局不合理问题的主要措施。2006年12月，国务院办公厅转发了国土资源部等9部门开展矿产资源整合工作的意见，声势浩大的整合工作由此拉开了帷幕。国土资源部会同国家发展改革委等12部门抓住这一有利时机，认真贯彻落实国务院部署，完善共同责任机制，认真履行职责，密切协调配合，加强监督检查，狠抓整合任务落实。各地成立了领导小组，加强组织领导，将整合工作纳入政府工作重点，科学编制整合实施方案，层层落实目标责任制，采取有效措施，实行挂牌督办，着力推进整合，圆满完成了整合工作任务。

　　在推进矿产资源开发整合工作中，地方各级政府及国土资源主管部门认真贯彻落实党中央、国务院关于加快推进结构调整和发展方式转变的决策部署，综合运用经济、法律和必要的行政手段，通过企业平等协商和市场化运作，对矿产资源开发进行整合，从源头上有效治理了矿业秩序混乱局面，促进了矿产开发结构调整，实现了矿产资源规模化、集约化开发的目标。

　　通过多年来持续推进矿产资源开发整合，全国矿山结构和布局明显得到优化，矿产资源开发利用水平、安全生产和环境保护水平明显提高，矿产资源合理开发利用长效机制进一步完善。实践证明，整合工作促进了矿业经济增长方式的转变，有效增强了国内能源、资源保障能力。

　　优化矿产开发结构和布局

　　开展整合，首要的是按照矿产资源规划以及国家对有关矿产资源总量控制、产业结构调整和产业规划，根据资源赋存状况，遵循市场经济规律，以规模大和技术、管理、装备水平高的矿山作为整合主体，通过采取收购、兼并等形式，对影响大矿统一开采的小矿、小矿密集区，以及对国民经济发展有较大影响的重要矿种和优势矿种的矿山，实行整合，科学设置矿业权，合理确定开采规模，使矿山数量、开采规模、储量规模相协调，使矿产资源向优势企业集中，形成以大型矿业集团为主体，大、中、小型矿山协调发展的矿产开发格局，优化矿产开发结构和布局。

　　据记者了解，近几年，各地在推进整合中，根据矿产资源赋存状况和矿产资源规划，结合国家产业政策和行业准入条件，统筹考虑地质成矿条件和矿产开发现状，综合运用经济、法律、技术和必要的行政手段，出台落实了优惠措施，大力推进以大并小、以优并劣，鼓励上下游企业联合重组，实现了“矿山数量、生产规模、储量规模相协调，矿产资源向优势企业集中”的目标。大矿小开、一矿多开、“楼上楼”、“矿中矿”等问题基本得到解决，矿山布局明显优化。通过整合，全国矿业权数量稳步下降，矿山企业结构也发生了深刻变化。2006年以来，全国共完成6574个矿区整合，涉及矿业权58809个，占全国矿业权总数的40%，整合矿区矿业权减少了44%;全国矿山数量从2005年的12.67万座减少到2010年的11.25万座，减少了11.2%。其中，全国煤炭矿山总数从2005年的1.8万座减少到2010年的1.3万座。全国大型矿山从3331座增加到4684座，增长了40.6%。在矿山总数大幅下降的同时，2010年，全国固体矿产产量达到90亿吨， 比2005年增加38亿吨;原煤产量达到32.4亿吨，比2005年增加10亿吨。

　　通过开展整合，山东省大中型矿山企业占全部矿山企业的比例由9%提高到34%。广西钦州锰矿区等矿区达到“一个矿区设置一个矿业权”的整合工作目标，为部署重点成矿带整装勘查奠定了基础。陕西省在商洛等地重要成矿带上设置了18个整装勘查区，勘查布局进一步优化。云南省勘查区块面积缩减了17.1%,年度勘查投入由平均每平方千米2.06万元提高到5.32万元。宁夏通过整合为实施宁南盐化工基地矿产资源整装勘查创造了条件。

　　提高矿产资源开发规模化、集约化水平

　　据国土资源部矿产开发司有关负责人介绍，各地通过开展整合，一大批开采技术落后、深加工能力低下、资源浪费严重的矿山被整合淘汰，矿产资源向优势企业集中，一些处于矿山企业边界处的资源储量得到了利用，有力地促进了优势矿山企业发展壮大，提高了资源开发规模化、集约化程度。

　　在矿山数量大幅减少的情况下，2010年全国固体矿山产量达到90亿吨，比2005年增加38亿吨。河北省开展整合的矿区内矿山企业保有储量从41亿吨增加至50.7亿吨，平均生产规模由4.8万吨/年提高到16万吨/年。山西省通过开展煤炭企业兼并重组整合，全省煤矿总数由2739处减少到1053处，平均单井规模由36万吨/年提高到110万吨/年。河南省2010年底前建成3个年产5000万吨以上的特大型煤炭企业，骨干煤炭企业控制的煤炭资源储量占全省总量的85%以上，产量占到75%以上。重庆市煤矿数量减少28.86%，产能从4776万吨/年增加到6748万吨/年，铝土矿开发形成了“一大两小”开发加工一体化企业组合。安徽省、广西壮族自治区鼓励大中型企业收购、兼并周边小矿，促使优势资源向优势企业集中、大规模储量向大企业集团集中，整合矿区内的矿山生产规模有了较快增长。江西省德兴铜矿整合后保有资源储量增加1倍多，采选能力达到13万吨/日。湖南省积极组织湖南有色集团、湘煤集团、辰州矿业等大型企业参与整合，提高了企业生产规模，促进了企业发展，提高了企业的市场竞争力。陕西省整合后煤矿全部实现机械化开采，与2005年相比，全省煤矿由853处减少至381处，生产能力提高到1.15亿吨/年，增长了85.2%，平均单井生产能力提高了近两倍。宁夏回族自治区关闭全区产能在10万吨/年以下的煤矿，形成了以神华宁夏煤业、宁夏发电集团等大中型企业为主体的煤炭开发新格局。

　　提高矿产资源开发利用水平

　　各地通过整合工作，积极推进产业结构调整和升级，提高产业集中度，增强企业竞争力，一大批优势企业在整合中发展壮大。这些企业采用科学的采矿方法和选矿工艺，其开采回采率、选矿回收率和综合利用率明显提高，在矿产资源节约和综合利用方面走在了全国的前列。

　　有关数据显示，2010年，全国矿产资源综合利用产值超过千亿元，比2005年增长了209%。内蒙古自治区煤炭资源回采率总体提高了30%以上。山东省煤、金、铁等矿产资源平均回收率提高了3%以上。福建、山东等省的花岗岩矿山整合后采用轮锯切割技术进行开采，花岗岩成荒率由整合前的30%提高到90%。宁夏回族自治区参与整合的煤矿回收边角零星资源400万吨。四川省煤矿机械化水平提高到40%以上，大中型煤矿机械化水平达90%，净增产能5130万吨/年。安徽、陕西等省整合区内矿产资源利用率分别提高了5%、10%。湖北省对磷矿资源实行分层开采、贫富兼采，巧用贫矿，活用废矿，中低品位矿石得到充分利用，磷矿回采率由60%提高到80%。湖南省钨、锑、锰和铅锌矿采选业水平有了明显提高。

　　改善矿山安全生产条件 提高环境保护水平

　　通过整合，各地合理调整矿山企业矿区范围，优化矿山设计，减少了因矿山布局不合理而引发的安全隐患;严格落实安全、环境“三同时”制度，企业管理逐步规范，安全和环境治理投入不断增加，安全生产技术装备水平和从业人员安全素质不断提高;矿山生态环境保护与综合治理不断加强，矿山安全生产条件显著改善，生态环境保护水平明显提高。

　　整合过程中，各地坚持资源效益与环境效益、安全生产相统一，积极调整各种利益关系，实现了资源效益与经济效益、安全效益与环境效益的相互协调。通过科学编制整合实施方案、合理调整矿区范围，一大批历史上因矿业权重叠而产生的安全问题得到了有效解决，安全生产条件明显改善。“十一五”期间，全国煤炭百万吨死亡率由2005年的2.81下降到2010年的0.75，非煤矿山死亡人数下降了45.6%。浙江、湖北、广西等省(区)的整合矿山推行机械化作业、深孔爆破和台阶式开采，采石矿山生产中的安全事故大幅减少。湖南省郴州市新田岭、临武县三十六湾等矿区生态环境和安全生产状况发生了很大改变。陕西省组织位于神华集团矿区范围内的53处小煤矿进行搬迁，异地建设了6对120万吨/年的矿井，消除了安全隐患。

　　整合矿山落实环境治理恢复责任，不断提高安全装备水平，废石废渣得到妥善处置和有效治理，地质灾害防治措施明显加强。西藏墨竹工卡甲玛铜矿整合后通过采取先进的工艺和技术装备，采矿基本上是吃干榨尽，选矿用水循环利用率达到94%，尾矿采用压滤干堆技术，大大减少了对环境的污染。麻栗坡钨矿整合后建设了标准的尾矿库，避免了对矿区周边河流、地下水的污染。广西平果铝土矿、云南昆阳磷矿等一批矿山整合后按照“边开采、边治理、边恢复”的方式，积极推进矿山复垦和生态恢复，被评为全国绿色矿山。

　　进一步完善矿产资源开发利用长效机制

　　整合工作本身也是一个矿产资源管理制度逐步完善的过程。一些在整合工作被证明行之有效的措施，逐步上升为矿产资源管理制度，成为矿产资源开发管理长效机制的重要组成部分。

　　从国土资源部层面看，通过开展整合，完善了3个方面的制度建设：

　　一是促进矿业权合理布局。全面落实矿产资源规划，实施地质找矿突破战略，开展整装勘查，全面实行矿业权设置方案制度，合理调控矿产开发总量、结构、布局和时序，保障新设矿业权合理布局，已设矿业权不合理的再逐步进行调整，实现了由过去被动受理、盲目投放，向主动、有计划地投放的转变。河北等省实行矿业权年度计划投放，浙江省严格控制矿业权总量，黑龙江省组织力量着手编制全省非煤矿业权设置方案，不断促进和提高了矿产资源开发利用科学化、规模化、集约化水平。

　　二是规范矿业权市场建设。国土资源部积极推进与社会主义市场经济相适应的矿业权有形市场建设，强化矿业权有形市场的指导和监督，实行了矿业权出让转让公示公开，进一步规范了矿业权出让转让行为，为确保矿业权交易公开、公平、公正打下了基础。广西充分利用市场配置资源，对空白地原则上全部采取市场化运作，以招标拍卖挂牌方式公开出让探矿权、采矿权。

　　三是进一步加强矿产资源开发监管。全国稀土矿主产区建立政府联席会议制度，加强区域联合监管，形成了轻重并举、南北呼应、政府主导、区域联动的创新机制。各级国土资源主管部门不断完善“全面覆盖、全程监管、科技支撑、执法督察、社会监督”的综合监管体系，通过卫星遥感对重点矿区进行监控，及时发现查处了出现的违法违规行为，健全完善监督管理和执法监察长效机制，严格矿业权人勘查开采活动监督，维护了矿产资源开发秩序的总体稳定。

　　一些地方在整合工作中也积极探索构建矿产资源开发管理长效机制。辽宁、浙江等省出台了文件，以规范探矿权、采矿权审批登记管理事项。黑龙江、贵州等省严格建筑砂石准入管理。山东省重新制定了26个主要矿种新办矿山及生产在建矿山整合后最低开采规模标准。湖北省开展了磷矿等重要矿种勘查开采准入条件研究，按照“增一减一”的原则，严格控制矿业权数量。广西壮族自治区进一步加强矿业权人和地勘单位资质管理，提高勘查开采准入条件，推进矿业权计划出让和分区管理。

　　强化新制度供给 实施常态化管理

　　国土资源部矿产开发司有关负责人介绍，“十二五”期间，随着我国工业化、城镇化进程加快，能源资源需求刚性上升，对外依存度不断攀升，能源资源短缺已成为制约我国经济社会发展的瓶颈;矿产品市场“一紧一松、震荡调整”的格局仍将延续，跨国公司对优势资源的垄断加剧，资本操纵导致矿产品价格震荡走高，价格变化背离供求关系，一些国家资源保护主义抬头，准入门槛提高;矿业权出让、矿产开发利益分配需要深入探索，进一步通过改革加以规范。党中央、国务院领导已就加强矿产资源管理作出了一系列重要指示。国土资源部将认真贯彻落实中央有关工作部署，以科学发展为主题，以转变经济发展方式为主线，坚持解放思想，深化改革创新，完善整合常态化管理机制，全面推进地质找矿新机制，完善矿产开发综合监管体系，实施资源节约优先战略，努力提高矿产资源保障能力和保护水平，以资源的可持续利用促进经济社会可持续发展。

　　第一，实施整合常态化管理，推动矿产开发结构持续调整优化。一是继续加强部门协调配合，深化共同责任机制，齐抓共管，形成合力;二是督促指导各地全面落实矿产资源规划和矿业权设置方案制度，根据矿产资源赋存状况和地质成矿条件合理划分勘查开采范围，合理设置矿业权，从源头上解决矿产开发布局不合理问题;三是深入推进稀土等矿产开发整合，积极做好与煤炭企业兼并重组整合、重点领域淘汰落后产能等工作的衔接，促进矿业持续健康发展。

　　第二，加强矿产资源开发监管，不断提高矿产资源开发利用水平。进一步完善探矿权、采矿权管理，规范矿产资源勘查开采准入，严格矿业权协议出让和转让审批，提高最低勘查投入标准，分类完善不同矿种最低开采规模，完善矿产勘查开采退出机制，限期淘汰达不到标准的矿山，促进规模化、集约化开发利用矿产资源。认真落实优势矿产开采总量控制、分类调控和高污染矿产严格管控的政策，推动磷矿等地方优势矿产开发监管区域联动。巩固强化整顿规范工作成果，严厉打击无证勘查开采等违法行为，不断提高矿业权人依法勘查、依法办矿的意识。继续深入开展矿山储量动态监管和矿山遥感监测，不断提高监管质量和效率，促进矿产资源勘查开采合理布局和有效利用。

　　第三，切实落实地质找矿新机制，进一步提高矿产资源对经济社会发展的保障能力。督促指导各地将整装勘查与整合常态化管理有机结合起来，加大矿业权协调力度，推进整装勘查区矿业权科学设置和调整整合，促进地质找矿快速突破。对于整装勘查区内已设的不符合矿业权设置方案的探矿权，符合整合条件的，按照整合工作有关规定，优选整合主体，实行整合;暂不符合整合条件的，按照统一的整装勘查工作部署，由探矿权人保障勘查资金投入和整装勘查工作进度。对整装勘查区内主攻矿种空白区，其矿业权设置要与已设矿业权整装勘查相结合，优先配置给整合主体。

　　第四，加快推进制度建设，建立适应社会主义市场经济体制的矿产资源法律法规体系。在认真总结矿产资源开发整合工作经验，系统梳理近年来矿产资源管理制度的基础上，进一步加强研究论证和部门协调，完善矿产资源管理法律法规，从法律层面解决矿产资源开发利用中的深层次问题。□

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