倍加珍惜我们宝贵的国土空间

来源：中国矿业报作者：中国产业网发布时间：2012-11-16 13:47 搜集整理：中国产业网

　　倍加珍惜我们宝贵的国土空间——学习十八大报告有关资源与生态论述的心得之二

　　“生态文明建设”在十八大报告中单独成章(第八部分)，而且被提升到了与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列的“五位一体”的战略高度，这是对以往以牺牲生态环境为代价，过分强调发展速度，片面追求GDP的适时矫正，也是对人民福祉的长远考虑。正如在北京参加十八大报道的“俄罗斯之声”特派记者伊戈尔·杰尼索夫所言：“中共十八大所关注的并不仅仅是几十年，而是数百年。”

　　在具体论述“生态文明建设”时，报告分“优化国土空间开发格局”、“全面促进资源节约”、“加大自然生态系统和环境保护力度”和“加强生态文明制度建设”四节来展开。其中第一节就是“优化国土空间开发格局”。

　　如何优化国土空间开发格局呢?报告主要从三个方面来进行阐述：一是要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园;二是要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局;三是要提高海洋资源开发能力，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。

　　众所周知，国土空间是经济社会发展的载体，是一个国家进行各种政治、经济、文化活动的场所，是人们赖以生存和发展的依托。而国土空间开发则是指以一定的空间组织形式，通过人类的生产建设活动，获取人类生存和发展的物资资料的过程。

　　我国陆地国土空间面积广大，但山地多、平地少，约60%的陆地国土空间为山地和高原。耕地资源紧张，近1/3的国土属于难以开发利用、不适宜人类居住和生产的空间。适宜工业化、城镇化开发的面积有180余万平方千米，但扣除必须保护的耕地和已有建设用地，今后可用于工业化、城镇化开发及其他方面建设的面积只有28万平方千米左右，约占全国陆地国土总面积的3%。从整体上来看，我国还是一个缺林少绿、生态脆弱的国家。目前，全国森林覆盖率20.36%，不及世界30%的平均水平，沙化土地面积超过国土面积的1/5，水土流失面积超过国土面积的1/3，森林资源和生态总量都严重不足。

　　同时，我国国土空间复杂多样，地区差异较大。从资源分布看，经济社会发展所需的水土资源、能源资源和其他矿产资源，在区域间的分布很不均衡;从经济分布看，东部地区生产总值占全国的60%，广大中西部地区只占40%;从人口分布看，东南部人口稠密，西北部人口稀疏，这是我国的基本国情。

　　2010年底，国务院发布的《全国主体功能区规划》将我国国土空间按开发方式分为“优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域”。国务院在分析我国国土现实问题时指出，适宜开发的国土面积较少，决定了我国必须走空间节约集约的发展道路。

　　毋庸讳言，我们原来那套发展模式主要是以消耗利用资源为主，这样带来的是建设空间和农业空间、生态空间的不匹配，大量建设用地占用和消耗土地资源，挤压了生态和农业空间，造成生产和生活之间不平衡。改革开放以来，我国实施了东部率先、西部开发、东北振兴、中部崛起等区域发展战略，使各地区的比较优势得到了不同程度的发挥。但也应看到，当前我国国土开发空间结构还存在一些问题，比如，区域之间的经济要素流动仍有很多障碍，区域之间的经济发展差距和公共服务差距仍然较大。

　　现在，我国工业化、城镇化和经济发展的中心大都高度集聚在东部沿海地区。由于建设空间和人口空间不协调，东部沿海的资源承载力面临非常大的挑战。由于在城镇化过程中考虑更多的是如何依靠投入土地要素，如何上项目和扩规模，而对建设条件特别是对生态支撑能力的考虑很少，忽视技术要素和资本要素的投入，忽视自然和环境，结果在城市建设与发展中埋下了很多隐患。

　　我国实施最严格的耕地保护制度，但从某种意义上说，土地的供应还是比较宽松。比如，我国早些年每年的土地供应量为500多万亩左右，2006年以来提高到每年700多万亩。目前，40%建设用地供应在工业上，很多城市平均工业用地和建设用地占城市土地面积的30%，而发达国家只有15%以上。

　　我国正处于全面建设小康社会的关键时期，也是工业化、城镇化加快发展的重要时期，每年有1000万农村人口转移到城市，对土地、能源资源的需求持续增加，生态和环境的压力也将持续加大。

　　因此，我们必须处理好十分有限的国土空间与日益扩大的发展需求之间的矛盾，使有限的国土空间发挥更大的承载能力。优化国土空间布局，“按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构”，这是一项高瞻远瞩的战略部署, 也是一项关系全局和长远发展的重要任务，直接关系到未来城镇化的发展格局和人们生活空间的宜居程度，具有十分重要的意义。

　　具体地说，优化国土空间布局，要从以下几个方面着手：

　　首先，要认真搞好国土空间开发规划，布局人和资源的关系、经济发展的布局、未来生态空间。众所周知，国土规划可以结合区域发展总体战略和两型社会建设，统筹土地、矿产、海洋、森林、水等自然资源和城镇、人口、交通、科技等人文资源，整合现有的智力成果和技术成果，制订出符合规律的方案，实现国土空间高效利用、合理布局和可持续发展。因此，要实现优化国土空间格局，就必须做好城乡建设、环境保护与基础设施等的统筹规划，防止无序开发利用土地。同时可以依据土地利用总体规划，对国家规划的全国主体功能区实行差别化的土地利用政策。需要指出的是，国土空间开发规划牵涉到多个部门，很难由某一个部门完成，因此，应该从更高层面出台国土空间开发规划，统领不同部门、不同区域之间的规划，从而保障人口、资源、环境协调发展落到实处。

　　其次，要充分发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照主体功能区的要求，我国实施分类管理的区域政策，对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区，要优化开发;对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区，要重点开发;对具备较好的农业生产条件、以提供农产品为主体功能的农产品主产区，要着力保障农产品供给安全;对影响全局生态安全的重点生态功能区，要限制大规模、高强度的工业化城镇化开发;对依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域，要禁止开发。

　　优化国土空间开发格局，关键在于配套政策体系的支持。这一体系包括：实行以基本公共服务均等化为目标的财政政策;逐步实行按主体功能区与领域相结合的投资政策;在国家产业指导目录调整的基础上推行适应不同主体功能区的产业政策;实行引导人口有序流动的人口管理政策;根据不同主体功能区的环境承载能力，提出分类管理的环境保护政策。

　　第三，要实行各有侧重的绩效评价，在强化对各类地区提供基本公共服务、增强可持续发展能力等方面评价的基础上，按照不同区域的主体功能定位，实行差别化的评价考核。优化开发区域，要强化经济结构、科技创新等方面的评价，弱化经济增长的评价;重点开发区域，要对经济增长、产业结构、质量效益等进行综合评价;限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，要实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标，防止这些地区盲目追求经济发展速度;禁止开发的重点生态功能区，则主要评价生态建设和环境保护。

　　第四，要按照推进形成主体功能区的要求，加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调，进而构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。要推进市县空间规划工作，落实区域主体功能定位，明确功能区布局;研究制定各类主体功能区开发强度、环境容量等约束性指标，并分解落实;完善覆盖全国、统一协调、更新及时的国土空间动态监测管理系统，开展主体功能区建设的跟踪评估。

　　第五，要遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。目前，我国已形成一些沿海、沿江、沿重要交通干线的重要经济地区，京津冀、珠江三角洲、长江三角洲等3大地带的经济总量约占全国的36%，对周边地区的带动作用十分明显。要继续推进京津冀、珠江三角洲、长江三角洲地区、长株潭区域经济一体化发展，打造首都经济圈，重点推进河北沿海地区、江苏沿海地区、浙江舟山群岛新区、海峡西岸经济区、山东半岛蓝色经济区等区域的发展。与此同时，还要按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展，不断提升城镇化的质量和水平。□

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