建立公共政策评估制度是大势所趋

 　　编者按：我国建立公共政策评估制度成为大势所趋。在今年5月底召开的国务院常务会议上，首次提出“在对国务院已出台政策措施落实情况开展全面督查中引入第三方评估和社会评价”;7月初，承担第三方评估任务的中国科学院、国务院发展研究中心、国家行政学院、全国工商联等四家受委托单位已全面展开评估工作。这一系列举措掀起了我国开展公共政策评估工作的大幕。

　　对此，本报从今日起推出“探析公共政策评估”系列报道，邀请国内公共政策研究领域八位权威专家，从现状、成因、机制建立、第三方评估机构发展、国际经验启示等角度，解析公共政策评估;并采访和听取了部分普通民众对于我国建立公共政策评估制度的评价和建议。敬请读者留意。

　　本报记者 赵海娟见习记者 包蕴涵

　　决策的失误是最大的失误。政府决策的科学和准确对于一国发展来说至关重要。党的十八大报告提出，坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立决策问责和纠错制度。

　　“当前和今后一个时期，国内外形势错综复杂、充满变数，我国经济社会发展依然面临着一些风险和挑战，决策难度更大。”国务院发展研究中心技术经济研究部副部长李志军近日在接受中国经济时报记者采访时表示，在此背景下，我国亟待建立公共政策评估制度，以提高决策的科学性和准确性。

　　其实，当前，我国政府对于公共政策评估的认识和运用正在加深和加强。今年5月底召开的国务院常务会议提出，对国务院已出台政策措施落实情况要开展全面督查，并且要在督查中引入第三方评估和社会评价。这是我国政府在其正式会议文件中首次公开提出在政策督查中引入第三方评估和社会评价。另据中国政府网近日报道，国务院督查工作开展以来，承担第三方评估任务的中国科学院、国务院发展研究中心、国家行政学院、全国工商联等四家受委托单位迅速行动，评估工作已全面展开。由此可见，加强公共政策评估工作已成为大势所趋。

　　对此，接受中国经济时报记者采访的多位公共政策领域的专家表示，当前，我国建立公共政策评估制度刻不容缓。经济社会发展要求提高公共政策的针对性和有效性，提高公共政策的质量和执行效果，这就迫切需要加强公共政策评估工作，尤其是对一些重大经济社会政策进行定期评估，并根据评估结果，及时调整和完善政策。

　　什么是公共政策评估

　　当前，公共政策评估在我国还未被民众所熟识，因为到目前为止，我国的政策评估制度尚未建立，仅在部分领域作了一些尝试。

　　“一直以来，公共政策评估在我国是比较受忽略的，下级对上级的评估一般都是好的，上级对下级的评估，一般也不自曝家丑，于是政策评估更多地被绩效评估所取代。”中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙对中国经济时报记者说。

　　从世界范围来看，公共政策评估作为一个专业领域和一项实际工作，早在20世纪初就随着现代科学方法的发展及其在社会研究和政策研究中的广泛运用而诞生和发展起来。20世纪90年代以来，随着各国政府改革的推进，公共政策评估受到越来越多国家和国际组织的重视，一些发达国家相继开展了公共政策评估工作。同时，联合国、世界银行、OECD等国际组织也开展了政策评估工作。

　　那么什么是公共政策评估呢?李志军在其主编的 《重大公共政策评估理论、方法与实践》一书中对其作出如下定义：公共政策评估是指特定的评估主体根据一定的标准和程序，通过考察政策过程的各个阶段、各个环节，对政策的效果、效能及价值所进行的检测、评价和判断。

　　李志军向本报记者进一步解释说，公共政策评估不同于政府绩效评估，公共政策评估是对中央政府或地方政府颁布的某一项或某一类政策实施效果进行评估，政府绩效评估则是对政府部门的工作进行全面和系统的评估。

　　“公共政策评估类似于建筑过程中的监理方对于建筑质量进行监督，通过不断评价来纠正政策实施过程中可能出现的偏离，使得公共政策能够达到制定时的预期目标。”国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯在接受中国经济时报记者采访时表示，公共政策评估是当前政府治理中很重要的一个环节和内容，其全方位的评估报告对于政府调整政策或是未来制定新政策可以提供很多借鉴。

　　国家行政学院决策咨询部研究员王小广也认为，公共政策评估实际上也是一种监督机制，具有监督职能。他对本报记者表示，第三方机构对公共政策进行评估的过程，其实也是对政府决策以及执行政策的一种监督。

　　公共政策评估为何“少不得”?

　　在采访过程中，本报记者发现，受访学者均对公共政策评估寄予厚望，并表示，当前我国亟须建立公共政策评估制度。公共政策评估为何“少不得”?其现实价值和意义又体现在哪里呢?

　　“就公共政策实施本身来说，我国确实存在一些自上而下层层打折扣、缺斤少两，不按时执行，以及等、观、望等问题。”上海司法研究所所长、上海政法学院法律与公共行政研究中心主任杨寅告诉中国经济时报记者，这些问题在我国不同时段、不同地方或多或少都存在。与此同时，中央不可能管到地方的每一个角落，每一个细节，因为人力、时间、精力有限等原因，总是存在一些管理的缝隙和盲点。

　　“因此，有针对性地建立公共政策评估制度非常有必要，将其制度化、规范化，不仅关系到全国政策的统一性以及中央政府的权威，也牵涉到政策实施的有效性。”杨寅说。北京师范大学政府管理学院院长唐任伍赞成公共政策评估有利于确保公共政策的有效性，同时在接受本报记者采访时也表示，公共政策评估的价值还体现在确保公共政策的科学性上。公共政策是一个纯粹的公共产品，其科学性将直接关系到整个国家的发展水平，所以至关重要。

　　“过去我国公共政策存在靠决策者‘拍脑袋’决定的现象，造成过很多失误，付出的代价非常高。中国真正的重大浪费大部分是不科学公共政策的提出造成的。因此，公共政策的出台是否科学，意义重大。”唐任伍说。

　　李志军也认为，公共政策评估有利于提高政策运行的科学性和准确性。他表示，公共政策评估是政策过程的重要组成部分，对正确地制定、执行和完善政策具有重要意义，不仅能反映政府制定和执行公共政策的能力和效果，也决定和影响着政府的绩效。通过公共政策评估可以决定是否需要对政策进行调整、完善或终止，更好地配置政策资源，提高政策的科学性和准确性，实现政策运行和决策的科学化，提高政府正确履行职责的能力和水平。

　　对于公共政策评估的价值和意义，中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成将其归结为三点：其一，对于已实施的公共政策是否达到预期目标进行分析和总结，为下一轮公共政策的制定提供经验积累，从而提高公共政策的服务质量;其二，通过公共政策评估，尤其是执行过程中的评估，发现公共政策制定和实施过程中的问题，及时对公共政策进行纠正，从而有效阻止不适当甚至是错误的公共政策所造成的不良后果蔓延;其三，作为公共政策管理过程中的一个重要环节，对于完善公共政策体系有着重要的意义。

　　引入第三方评估好在哪?

　　据中国政府网7月1日消息，国务院督查工作开展以来，中国科学院、国务院发展研究中心、国家行政学院、全国工商联等四家单位受委托对政策措施落实情况进行第三方评估，评估工作现已全面展开。这是我国首次在国务院督查中对政策落实情况引入第三方评估。

　　公共政策评估为何要引入第三方评估机构?政府内部评估与第三方机构评估谁的优势更大呢?

　　温来成认为，第三方评估与政府内部评估各有优势也各有不足。具体来说，第三方公共政策评估机构的优势在于评估主体与评估双方都没有直接的利害关系，从而得以从独立的第三方角度对公共政策的制定实施、投入产出以及最终所达到的效果做出客观公正的评价，这样得出的评价结果相对来说更为实际，对于公共政策的修订和完善起到促进作用。但他同时表示，第三方评估也存在劣势：首先，第三方评估机构所掌握的政策信息可能相对来说比较薄弱，尤其是在政府提供的信息不完整的情况下，可能对于公共政策制定过程中的背景以及实施过程中的具体情况不够了解，导致最后的分析及判断结果未必准确;其次，第三方公共政策评估结果的准确性及质量受到第三方评估机构本身人力、物力、财力的制约，对于大型公司或咨询机构来说，在人力、物力、财力基础雄厚，技术手段先进的基础上，所做出的评估可能比较准确，但对于小型的或是刚起步的，业务水平不高的公司来说，对于重大政策做出的评价存在一定的现实性制约因素，会有一定困难。

　　对于政府内部的政策评估体系来说，温来成认为其优势首先在于信息上的先进性：公共政策从提上日程到决策的整个过程，政府内部都更为熟悉;对实施中的信息反馈也掌握得更为全面，如我国某些不予披露的政策信息，政府内部机构及工作人员却能够查阅。在这样的背景下，政府内部的政策评估能够做出更为精准细致的问题诊断。其次，体制内的评估机构招揽了大批高素质、高学历背景的从业人员，并备有相关专业的专家、学者，可谓人才济济，研究评估团队自身力量非常强。但他同时指出，政府内部的政策评估的劣势则在于其立场，因为一些政策涉及自身利益，例如有些政策正是评估机构自身设计并提出的，在这样的背景下做评估，很难保持客观公正的视角。

　　“在选择公共政策评估主体的过程中，不能简单地用两分法，而应该强调独立性。”清华大学公共管理学院教授朱旭峰对本报记者说，政府内部评估与第三方评估各有各的优点。“什么叫政府内部也不好说，这要看决策者和评估者什么关系，如果评估者是在政府内部但并不是决策者所在的部门的话，也可以认为其和决策者没什么关系;而即便是第三方机构，如果跟决策者有某些利益关系，那么其独立性也并不比政府内部评估机构高。”他说。

　　对此，王小广则认为，今后我国将更加依赖于独立的第三方评估机构来进行公共政策评估。一方面，第三方政策评估机构能够提高评估公信力;另一方面也能够提高评估的规范性与效率。因此，他建议，今后对政府内部评估比重应该进行压缩，更多的公共政策评估要交给市场去完成。

　　然而，客观现实是，我国目前的第三方评估机构状况并不乐观。据毛寿龙介绍，我国独立的第三方智囊团及民间智库和国外存在较大差距。例如美国约有1800家智库，而我国的对应市场还非常小。

　　不过，前景似乎可期。汪玉凯认为，目前政府改革中的一个取向就是将非主要职能剥离出去，交给第三方机构来承担，例如一些社会组织可以承担一些政府的服务职能。

　　建立公共政策评估制度为啥急?

　　在采访过程中，多位专家对本报记者表示，当前我国建立公共政策评估制度已经到了刻不容缓的地步。

　　李志军认为，快速变化的国内外形势促使我国迫切需要加强公共政策评估工作。改革开放以来，我国从中央到地方都研究制定、颁布实施了许多政策。从总体上讲，这些政策是有效的，对推动改革开放和经济社会发展发挥了重要作用。但毋庸置疑，也有一些政策实际执行效果不理想，没有达到预期目标。究其原因，一方面是由于国际国内环境错综复杂，形势变化快，决策难度大，政策出台时机和力度难以把握;另一方面，有些政策出台比较匆忙，政策质量不高，特别是没有随着形势的变化及时进行调整。

　　“决策的失误是最大的失误。当前和今后一个时期，国内外形势错综复杂、充满变数，我国经济社会发展依然面临着一些风险和挑战，决策难度更大。经济社会发展要求提高公共政策的针对性和有效性，提高公共政策的质量和执行效果。这就迫切需要加强公共政策评估工作，尤其是对一些重大经济社会政策进行定期评估，并根据评估结果，及时调整和完善政策。”李志军说。

　　唐任伍也认为，当前我国建立公共政策评估机制有很重大的现实意义。我国正处在转型过程中，价值多元化、利益诉求多元化，社会的稳定非常重要，公共政策的出台直接关系到社会的稳定发展。我们亟须一套完善的政策评估制度来保障公共政策的科学性和有效性。

　　“不过当前我国公共政策评估工作状况不适应经济社会发展需要。”李志军表示，因此我们要深刻认识公共政策评估对经济社会发展的重要意义，抓紧建立我国重大公共政策评估制度。

　　近年来，我国有些部门和地方开展了一些公共政策评估工作，对本部门、本地区制定实施的公共政策项目进行了自我评估或委托第三方进行评估。比如：科技部委托有关部门对中小企业创新基金、火炬计划、《国家中长期科学和技术发展规划纲要》实施情况进行了评估;国家知识产权局委托有关部门对《国家知识产权战略纲要》实施情况进行了评估。

　　“从总体上讲，这些评估不是法定的，是部门自己组织的，是随意的、零散的，缺少独立的第三方评估，透明度和公信力不足。”李志军说。

　　汪玉凯也表示，这种政府“自拉自唱”，也就是自己制定政策、自己组织实施、自己进行评估，会造成很多问题，包括评估结果的非专业性以及可能存在的利益关系导致的非公正性。这就迫切需要建立完善的公共政策评估制度。

　　李志军认为，造成这种状况的主要原因是我国政策评估工作起步较晚，政策评估理论方法研究滞后，实践经验不足。特别是，对公共政策评估的重要性认识不足;评估理论与方法体系不完善;法律地位不明确，没有建立科学的公共政策评估机制;政策评估组织不健全，缺少独立的政策评估组织;缺乏完善的信息系统。没有专门的法律和完善的评估制度，导致政策评估工作的客观性、独立性不强，政策评估职责和目的不明确，组织建设和机制建设难以落实，评估经费无法得到有效保障，严重制约了政策评估工作的规范发展，影响了公共政策质量的提高。

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