适时推动条件成熟领域的法典编纂：生态环境法典先行一步？

 　　明年1月1日，新中国第一部以法典命名的法律——民法典就将正式施行。事实上，自从今年5月民法典审议通过后，要不要编纂法典已成为其他法律领域的一项重大课题。

　　不久前召开的中央全面依法治国工作会议提出，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。

　　在顶层设计已经明晰的情况下，法典化开始探路。11月16日至18日，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书在山西调研时，有地方人大代表建议，借鉴民法典的立法经验，从国家层面对相对集中的行政许可进行统一立法，或者授权地方立法先行先试。栗战书回应称，“启动行政法典的编纂工作，这是一个重大建议，全国人大常委会有关部门要进行研究论证。”

　　相比于一些基本法律制度尚处空白的行政法领域，另一个法律领域的法典化研究走在了前面。在12月12日举行的一场完善生态环境法律制度高层论坛上，由国内多位知名生态环境法学专家牵头的生态环境法典专家建议稿亮相。该专家建议稿共分为7编、41章、1029条。

　　为什么要编纂一部生态环境法典，编纂这样一部法典需要解决哪些难题，这对于我国的生态环境保护有何帮助?

　　“几代人的梦想”

　　“中国的环境法典编纂正当其时。”在12月12日的论坛上，全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任、我国知名生态环境法专家吕忠梅说。论坛由北京卓亚经济社会发展研究中心和中国法学会环境资源法学研究会主办。

　　在2017年全国“两会”期间，吕忠梅等30名全国人大代表就提出了制定环境法典的议案。

　　“编纂环境法典是几代人的梦想，并不是这几年才提出来的问题。1979年我国颁布第一部《环境保护法》，当时在全国人大常委会上所作的说明就指出，是按照环境法典的思路来起草的这部法律。”吕忠梅说。此后《环境保护法》两次修订，也都提出过法典化的方案。

　　目前，我国已经形成了以《环境保护法》为统领，以污染防治法、自然资源法、生态保护法为主干，以行政法规、部门规章和地方性立法为补充的环境法律体系。国家已经制定了《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《水法》《森林法》《环境影响评价法》《清洁生产促进法》等30余部法律。

　　中国政法大学环境资源法研究所所长于文轩教授介绍，目前对编纂环境法典的必要性也存在不同的观点。例如，目前的生态环境问题是不是因没有制定环境法典而引起?40多年来在没有生态环境法典的情况下，我们的环境保护工作为什么也取得了举世瞩目的成就?

　　但他告诉21世纪经济报道，编纂生态环境法典是更好地回应生态文明建设和社会主义法治建设内在要求的重要途径，有助于解决生态环境法制碎片化问题，推动环境法制系统化，同时也有助于环境法学科建设。

　　为什么要编纂法典

　　当前，环境法制碎片化导致了已有环境立法之间的重复和冲突。

　　据介绍，由于我国环境立法采用分散式立法模式，不同的生态环境要素分属不同的部门进行管理，不同行政部门往往多为本部门的权力和利益进行考虑，造成所起草的法律更多体现部门利益，同时也产生相互重叠冲突、重复立法现象，为法律遵守和执行带来困难。

　　比如，环境保护设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用的“三同时制度”，在《水污染防治法》《海洋环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《放射性污染防治法》等法律中都进行了相同重复规定。

　　立法模式也极易导致立法冲突。另外，由于环境保护单行法出台的时间不同，立法指导思想不断深化，环境政策有所变更，后出台的环境立法可能出现与旧法冲突的问题。

　　以自然保护地功能区划为例，传统的《自然保护区条例》将自然保护地内部划分为核心区、缓冲区和实验区三种类型。各国家公园试点保护条例在此基础上进一步细化，比如《武夷山国家公园条例(试行)》将自然保护地划为特别保护区、严格控制区、生态修复区和传统利用区，《三江源国家公园条例(试行)》则分为核心保育区、生态保育修复区、传统利用区，而2019年6月国务院出台的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中又提出了核心保护区和一般控制区的二元分类，整体上难以协调统一。

　　我国现行环境法体系中还存在诸多立法空白，很多重要领域缺乏立法和配套制度，而且这些空白不仅涉及某一领域、某部法律，也是生态环境保护工作的共性的空白，难以通过修改完善某一法律来解决。

　　比如，对于光污染，城市超高层建筑玻璃反光给人们的日常生活带来严重影响，甚至影响到交通安全，但现行立法缺乏规定。

　　再比如，对于热污染，随着科技水平的提高和社会生产力的不断发展，大量的能源消耗会产生CO_2、水蒸气、热水等一些污染物，它们会使局部环境或全球环境增温，并形成对人类和生态系统的直接或间接、即时或潜在的危害，但现行立法对其规制不足。

　　建议稿有哪些亮点

　　北京卓亚经济社会发展研究中心常务副理事长王致告诉记者，该中心在2018年启动了生态环境法典的立法研究工作，并得到了生态环境部的课题支持。目前已经完成了由多位国内权威生态环境法专家起草的生态环境法典专家建议稿，共分为7编、41章、1029条。

　　据介绍，该专家建议稿的7编分别为总则编、污染防治编、自然生态保护编、自然资源开发利用中的环境保护编、能源节约和资源综合利用编、循环经济与废弃物综合利用编、应对气候变化编。

　　于文轩认为：“编纂环境法典，应当特别关注法典内容的规范性、相关性和一体多面性。规范性强调法律规范的实质是行为规范，因而不宜包含过多的宣示性规定;相关性决定哪些内容可以纳入环境法典，譬如能源法中与生态环境保护相关的内容、生物安全法中与生态环境保护相关的内容以及气候变化等，均可纳入环境法典;一体多面性，是指环境要素和生态要素往往具有多重属性，如何针对这些复杂而相互关联的属性作出符合立法目标的规定，也就成为制定环境法典必须解决的一个重要问题。”

　　据介绍，法典编纂应该助力解决环境保护中的现实问题。整体来说，目前环境保护工作中主要存在三个方面的问题亟待解决：一是相关环境标准不清晰;二是信息不透明，公民对很多信息不知情;三是政府对于环境的财政投入不够。

　　这些问题在专家建议稿的总则编中都有所回应。

　　中国人民大学法学院教授、专家建议稿总则编牵头人竺效认为，环境标准、生态环境规划、生态环境监测等重要制度纳入到总则中，对于生态保护具有重要意义，能够帮助解决环境监测不到位等问题，合理规划选址，防患于未然。

　　他还介绍，将“信息公开与公众参与”单独列为一章，有利于依法有序保障公民的知情权，保障和引导公众依法参与环境立法、环评等环境行政许可等活动。

　　“在资金投入方面，总则编建议稿新增规定：国家鼓励并保障企事业单位、社会团体和公民个人以捐赠等方式助力生态环境保护、治理的资金投入，同时鼓励、指导并监督企事业单位依法对环保设施运行或升级进行资金投入。”竺效告诉记者。

　　此外，总则编建议还新增规定跨行政区域协调机制。这是针对当前跨行政区域的重大生态环境污染事件作出的回应，强调国务院及其相关职能部门的统筹协调作用，以高效公平处理此类事件。

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