政府工作报告强调依法规范发展平台经济

 　　3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出：“国家支持平台企业创新发展、增强国际竞争力，同时要依法规范发展。强化反垄断和防止资本无序扩张，坚决维护公平竞争市场环境。”支持平台经济发展，强化反垄断和防止资本无序扩张，在政府工作报告中同时凸显，两者联系紧密、相辅相成，共同构成未来一段时期内经济发展的重要着力点。

　　随着春节前夕《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》(下称《指南》)的发布，我国平台经济领域的反垄断工作迎来新的热潮，本次政府工作报告中则进一步明确顶层设计，结合两会期间的一些提案议案，可以预测未来反垄断工作中的重点方向。

　　明确支持平台企业创新发展

　　“国家支持平台企业创新发展”，有两个重要方面与此相呼应。

　　首先，强调平台经济发展对增强国际竞争力的作用。我国平台企业在国内的发展取得显著成绩，同时也在世界范围内表现亮眼，此次报告将增强国际竞争力作为重要面向之一，实际上是对平台经济发展提出了新的期望与要求。此前，国内平台经济领域的相关法律法规及监管体系正在逐渐完善，但是我国平台“走出去”以及应对国际发展“引进来”这两方面的工作尚需努力，欧盟已然发布《数字市场法》及《数字服务法》两部法案应对国际数字经济发展局势，构建起适应本区域发展需求的规则体系，我国也应当放眼国际市场，加快补充和建立能够支持我国平台企业取得更广阔发展的监管体系。

　　其次，突出“依法规范发展”的要求。此处传递的信号可以解读为平台经济要发展，更要在法治轨道上发展，这与此前发布的相关文件中“促进平台经济规范健康发展”的内核一脉相承，但是区别于此前文件中“包容审慎监管”的要求，面对飞速发展的平台经济，需要适时转变监管思路，将监管链条前移，强化平台企业自身合规意识，激活社会组织的监管活力，构建多维度监管体系。同时，随着《反不正当竞争法》互联网条款的施行，及反垄断法修订进程的加快推进，竞争法律体系对于平台企业的监管趋于精细化，可以预见未来一段时期，以反垄断法和反不正当竞争法为代表，平台经济领域的竞争法治体系将更加完善。

　　要求强化反垄断和防止资本无序扩张

　　此次政府工作报告进一步肯定了2020年底中央经济工作会议所强调的“强化反垄断和防止资本无序扩张”的工作重点，对提高经济高质量发展效能提供了思路和抓手。特别是平台企业所具有的“赢者通吃”的垄断特性与互联网金融服务相结合，为金融监管带来一定的挑战，滋生出“大而不倒”的风险，需重点关注。

　　反垄断法并非反对企业具有强大的市场力，而是反对企业滥用市场力扰乱市场公平竞争的秩序。当前，垄断隐患在平台经济领域尤为突出，体现为互联网平台头部企业趋于固定，市场竞争秩序受到一定影响。一方面，平台企业借助大数据和算法等技术，充分利用自身所在双边或多边市场上的直接和(或)间接的网络效应获取流量和用户，实现精准营销和开发，将市场力量传导至新的市场，企业市场力量因“雪球效应”不断增强，逐渐出现“二选一”“大数据杀熟”“平台自我优待”等损害消费者权益和市场公平竞争秩序的现象。另一方面，头部平台企业借助资本，扩张其在各个领域的持续布局，通过公司并购、股权收购或VIE架构等方式实现资本控制，相关市场在实质上能够保持有效开放，市场活力和市场创新能力能得到有效保障存在疑虑。

　　此外，平台特别是那些超级平台的线上力量可延伸至线下市场的现象已然出现，近日出现的“社区团购”大战正是这一隐忧的一种呈现方式，头部平台企业利用既有资源可以轻松实现市场下沉，不断挖掘潜在市场和用户，进一步巩固自身力量，形成强者愈强的局面。然而，这却对实体经济造成了一定冲击，故此，对平台企业市场竞争影响的评估已经不能只局限于线上市场，而应关注于相邻或不相邻的整体市场。

　　两会后促进平台经济健康发展的着力点

　　正在举行的全国两会上，多位代表委员的议案提案涉及数字经济、平台经济发展与治理的诸多方面，足见当前数字经济下平台发展对国家经济社会的重大影响。“十四五”规划和2035年远景目标纲要草案中也利用第十八章专章设计关于营造良好数字生态的系列规划，其中囊括建立健全数据要素市场规则，及营造规范有序的政策环境等。结合上述内容，可以看到此次两会后平台经济的市场竞争治理将重点聚焦以下方面：

　　第一，数据治理或成为平台经济市场竞争治理的重中之重。数据已成为平台经济发展的核心原料，平台企业发展需要海量且优质的数据。当前，我国数据产权制度尚未明确，数据归属的相关问题也无定论，这已成为制约我国数字经济乃至国家整体经济高质量发展的关键，特别是在数据要素成为一种全新的创新型生产要素之后，科学合理界定数据产权问题已迫在眉睫。故此，为了更好地把握新发展机遇，应尽快根据现实需要，构建科学精致的数据产权及利益分享体系。

　　首先，有序实现数据开放共享，推动建立数据要素市场化、法治化、国际化体制机制。当前政府数据、企业数据及社会数据，以及域内外数据间的流通与使用渠道并未畅通，数据孤岛现象仍然存在，需要进一步打通堵点，实现数据共享。

　　其次，数据垄断问题仍未得到解决，虽然，数据本身具有非竞争性和可共用性，但是以平台企业作为支撑后，数据在运行中的垄断特性逐渐显现。当前平台企业规模日益增大，平台“封禁”现象频发，客观上反映出平台逐渐具备基础设施或必要设施的特性，因而，数据并非如以往所认为的可以供需要者自由收集，数据封锁行为、拒绝交易行为不断发生，已引起竞争监管机构的关注。

　　此外，数据驱动型并购的产生也是当前国内外竞争监管机构面临的一大难题，由于数据难以估值，因此基于数据产生的并购，无法以传统的价格或市场份额等方式予以评估。

　　第二，平台企业反垄断治理的范围将扩大。依托《指南》的发布，处理平台经济领域的垄断问题有了更详细的依据，但是《指南》较此前的征求意见稿删除了较多内容，这也预示着我国平台经济领域的反垄断工作仍采取较为审慎的态度。《指南》突出强调个案分析的原则，在今后的执法及司法实践中对不同案件展开的论证说理也值得期待。当前一段时期，对平台企业涉嫌垄断行为的治理多集中于金融领域，随着《指南》的出台，今后一段时间内为社会所普遍关注的“二选一”“大数据杀熟”“封禁”等行为也将逐渐涌现案例。

　　第三，平台经济下零工经济等民生问题的解决。平台经济的快速发展催生了零工经济这种新的灵活就业形式。特别是在疫情期间，越来越多的就业者选择经由平台推荐和匹配实现就业。譬如，网约车司机、外卖送餐员、直播主播、保洁、家装工人等，零工经济的兴起虽在很大程度上纾解了就业资源的分配不均，然而，随之而来的是此类就业者的基本保障应当如何实现的问题。譬如，劳动关系如何认定，各类保险、税费如何缴纳等系列难题，这些问题均涉及民生保障。

　　近日，欧盟地区的监管机构正在针对平台经济中灵活就业者各项权利的保障问题进行立法，优步的首席执行官也曾表示将为零工经济从业者采取更加完备的保护措施，改善其工作环境。因此，平台经济下灵活就业者的相关权利保障也应引起足够重视，唯此方可促进平台经济可持续健康发展。

　　(作者系南开大学法学院教授、竞争法研究中心主任，本文是国家社科基金后期资助项目“数字经济与竞争法治研究”的阶段性成果)

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