香烟激战：国际控烟新规将严重冲击中式卷烟

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　　“50964203人”，这是世卫组织《烟草控制框架公约》乌拉圭大会闭幕时的最新数字，同时也意味着从1999年国际社会开始讨论制定禁烟公约至今，全球因烟草致死的总人数。

　　当地时间11月20日，在乌拉圭结束的世界卫生组织《烟草控制框架公约》(FCTC，下称公约)第四次缔约方会议上，随着世界第一烟草消费大国中国政府的最终认可，大会通过了关于加强烟草制品成分管制和披露的公约第9、10条的实施准则。

　　最新的条款规定，包括甜味剂或葡萄糖、蜂蜜、中草药等烟草的添加剂，将在171个缔约国采取禁止或限制的方式加以管制，各缔约国应规定一个最后期限，此期限后，烟草业和零售商只得供应不含有添加剂的烟草制品。

　　该准则一旦真正实施，将对正发展摸索和大力推进的添加中草药原料的“高香气、低焦油”中式卷烟造成巨大的冲击，并影响中国烟草业的发展。

　　根据世界卫生组织的估计，到2030年，每年将有800万人死于烟草，其中80%来自于发展中国家。目前，全球近1/3的吸烟者集中在我国。两年前的烟草控制框架公约第三次缔约方大会上，中国曾因“宁要漂亮的烟盒，不要公民的健康”而被套上“脏烟灰缸奖”的帽子。这一次因为对披露烟草添加剂成分的不同意见，也受到一定压力。

　　艰难的妥协

　　曾举办过世贸组织乌拉圭回合谈判的埃斯特角是个美丽的海滨城市。在埃斯特角城的街头，一些来自美国的烟农正在举行示威游行，抗议一旦取消烟草中香料等添加剂，大量生产白肋烟的烟农将面临失业。而全球第一大烟草生产商菲莫公司，也同时将乌拉圭政府告上法庭，指控其烟草监管过度，要求赔偿。

　　当地时间11月15日上午，这里迎来了170多个国家的大量官员和非政府控烟机构。公约第四次缔约方会议启幕。

　　缔约方会议两年一次。上一次南非会议上，通过了关于烟盒警示语和禁止广告促销方面的公约实施准则；这次会议，将着重讨论并通过涉及公约内容的第9、10、12和14条，包括烟草制品成分管制和披露，对公众的教育和培训以及与烟草依赖和戒烟有关的降低烟草需求的措施。

　　舆论预计，第9和第10条将面临最大争议，前者的方向即为禁止或限制对香烟进行添加，使其对消费者更具吸引力，而后者则要求烟草商向政府披露烟草制品成分和释放物信息。

　　中国政府派出了庞大的代表团与会，多达20人。以外交部条法司参赞、应对气候变化对外办公室主任易先良和工信部消费品工业司副司长高延敏领衔，携卫生部妇幼保健与社区卫生司健康教育处主任徐晓超、国家质量监督检验检疫总局官员，国家烟草专卖局5位代表，以及朝阳医院专家肖丹等。据称，在上一届会议中，中国国家烟草专卖局代表只有两位。

　　尽管会场内严禁吸烟，但场内外，早已“硝烟弥漫”。会场内，针对第9和第10条的讨论，更是久久僵持不下。

　　“如同看了一场电影！”有参会者如是形容当晚讨论的激烈和戏剧化程度。直到大会的最后一天，中国代表团才放弃了该实施草案有“原则上分歧”的观点，在添加了前提条件下，同意了该准则。

　　“中国代表团最开始从根本上反对第9条，发言次数最多，不下10次！”刚回到国内的新探健康发展研究中心副主任吴宜群在接受本报记者采访时说。她受框架公约联盟的邀请，参加了此次和上次南非缔约方会议。

　　按照第9条和第10条的准则草案，要管制烟草的组成成分，以降低烟草制品的吸引力。组成成分包括用于提高可口性的成分，比如糖料或甜味剂，还有掩盖烟草烟雾涩口感的调味剂，包括薄荷、麦芽酚、苯甲醛等。甚至香料和草药也可用于提高可口性。草案还对具有着色性能、让人感到有健康效应、和能力和活力有关的成分加以禁止或限制，比如墨水、颜料、维生素、氨基酸和咖啡因等。

　　“这一条对保护青少年儿童特别重要。因为初吸烟者往往第一口感觉很辣，但加了香料的香烟就好多了。”吴宜群说。

　　大会前两日，第12、14条准则一致通过后，17日到20日，其间，中国代表团认为，文本草案存在大量的不确定和不明确性内容，“对目前提交的这份草案有原则上的分歧……第9、10条涉及技术问题，对一些国家而言，实施它将付出大量的人力和财政负担”。

　　就一些有“禁止或限制”的条文，中国代表团希望删除“禁止”。讨论一直延续到20日，由于少数代表团要求推迟草案审议，大会委员会一度陷入僵局，部分代表团甚至提出，如达不成协调一致，投票表决。

　　在大会的最后一刻，日本代表团站出来说话，提议在准则前加段话：“铭记本准则是暂定的，有必要根据科学证据和国家经验定期重新评估，对成瘾性和毒性留着以后研究。”草案终得以顺利通过。

　　中草药之争

　　中国代表团的态度，和世卫组织禁止或限制中草药成分添加进烟草大有相关。实施准则表明，烟草制品管制可能减少烟草制品的吸引力，削弱其致瘾性(或依赖倾向)，或降低其总体毒性，促进减少烟草导致的疾病和过早死亡。

　　但对包括中草药、调味剂等添加剂的削减甚至叫停，和中国国家烟草专卖局正在发展的“中式卷烟”，有着严重的冲突。

　　早在2003年，为应对公约，国家烟草专卖局制定了《中国卷烟科技发展纲要》，并明确提出，发展中式卷烟，以降焦减害为总体思路，以“高香气、低焦油、低危害”为主要方向，并提高到了行业发展的高度。近几年，中国卷烟平均焦油量已从原来的25毫克下降到14毫克左右。

　　但在世卫组织看来，这还远远不够。准则草案认为，添加包括中草药在内的组成成分，仍然是造成烟草致瘾性和毒性的原因之一。

　　美国《癌症流行病学、生物标识及预防》杂志今年发表一项研究显示，混合含有烟叶和中草药的中草药卷烟，释放的致癌物质和尼古丁并不少于普通卷烟。这篇题为《中草药卷烟和普通卷烟一样具有致癌性和成瘾性》的文章，比较了吸食中草药卷烟和普通卷烟的中国吸烟者尿液中的致癌物质水平。

　　对此，中国疾控中心控烟办副主任姜垣解释说，因为烟草有致瘾性，对低焦油香烟，烟民会吸得更多更深。北京卷烟厂技术中心主任周骏在接受本报记者采访时也指出，“中草药成分的添加本身就有限制，哪些可用哪些不可用。不排除外行人对科学概念不清的可能。”

　　按照准则第10条，各缔约方用于监督成分披露的实验室，性质应当是政府机构或不由烟草业拥有或控制的独立实验室。有控烟专家呼吁，烟草究竟添加了哪些成分，应该由独立的第三方实验室来监控。

　　“但中国企业和国外不一样。国外企业和政府的地位是平等的，想不想由政府来披露成分是它的权力。但中国所有的烟草企业都归烟草专卖局管，平时就有检查和监控。烟草专卖局本身就是政府部门，可以代表政府。”周骏说，事实上，中国对烟草成分的管制非常严格。

　　目前，位于河南郑州的国家烟草质量监督检验中心是唯一的国家级烟草检验中心，在认定资质上，国家烟草质量监督检验中心还经过了国家认监委和认可委的资质审查和授权。它和各省的烟草质检站共同构成了庞大的烟草质检网络。国家烟草质检中心和各省烟草质检站的行政主管分别为国家烟草专卖局和各省级烟草专卖局。

　　至于国家烟草专卖局和中国烟草总公司两块牌子一套人马，周骏认为这是中国的体制，对管制并不会造成任何问题。

　　作为缔约方，中国曾承诺在2011年1月9日前采取积极有效政策在室内公共场所、室内工作场所防止公民接触烟草烟雾。但在仅剩下不到两月的时间内，创造100%室内无烟环境具有较大难度。

　　中国疾病预防控制中心副主任、国家控烟办主任杨功焕对此并不乐观：“4年多来，履约效果的实质性进展并不大。”中国政法大学法治政府研究院教师王青斌也认为，关键在于国内没有真正意义上的无烟立法加以约束。

　　目前，我国先后有154个地区颁布了禁烟规定，但禁烟场所比较局限，离符合公约的精神还差得很远，且处罚可操作性普遍不强。

　　如果框架公约无法按期履行，有无制裁可能？中国政法大学国际法专家赵建文说，控烟公约是一揽子规定，不像WTO协定，裁定下来必须执行。由于公约没有转化，行政机关执行条约时，就没有法律条文的执行力强。中国如不履行公约，只有从道义上制裁，如在第三次缔约方大会上得到脏烟灰缸奖，但这有损国家形象。

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