热议：财政蛋糕怎么切？

　　政府间财力分配格局再一次在“两会”期间引来热议。根据5日提请十一届全国人大五次会议审议的《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》进行测算，今年财政总收入的“蛋糕”中，中央政府约占49%，地方政府约占51%;而在支出方面，中央所占的比重不足20%，地方要占80%以上。

　　对此，代表委员、财税专家就如何构建地方税体系、建立完善地方债制度、继续改进转移支付体系制度等深化省级和以下财政体制改革的具体方面展开讨论。

　　话题一：房产税能否成为地方主体税种?

　　房产税是世界各国普遍征收的一种财产税，主要对保有的房产征收。去年沪渝两地正式启动对部分个人住房征收房产税改革试点工作。作为地方税种，相当一部分研究者对其在组织财政收入方面的作为期待颇高。那么，房产税在组织地方财政收入方面可否堪当重任?全国工商联《关于加快土地出让金制度改革 适时出台房产税的建议》的团体提案认为：房产税是对存量房征收的财产税，在保有环节征收实施，一是有利于调节分配，二是可合理引导消费，三是有利于地方政府稳定收入来源的确立。如果对所有存量住宅征税，持续下去税收规模将有望取代土地出让金。该提案认为，强化税收“主渠道”作用、发挥非税收收入辅助作用是我国财税体制改革的方向，因此要确立以包括房产税在内的税收为地方财政收入主体的目标，逐步形成税收收入为主、非税收收入为辅的财税体制体系。

　　全国政协委员、国家税务总局原副局长许善达：有报道说房产税改革的一个目的是地方政府要增加收入甚至是作为地方政府收入的主体，这显然是不行的。上海一年几千万，重庆大概一个亿左右，这能作为主体吗?我一直不赞成各地搞一个房产税的大盘子，以增加地方财政收入。因为从各国规律上看，只有经济发展到一定程度，财产税在税收收入中的占比才会上升。

　　中国社科院财经院财政研究室主任杨志勇：房产税能否成为地方财政的主要收入来源，取决于其规模。随着改革开放的深入，特别是住房货币化改革之后，房地产市场的发展使得房地产价值凸显，这为房产税收入的取得提供了很好的基础。但是，房地产价值是否能够转化为房产税，需要许多条件配合。

　　无疑，如果对所有个人自用住房全面开征房产税，那么其收入规模一定不小。但是，即使是主张对个人自用住房开征房产税的研究者，多数也认为应该有免征面积。如此，房产税所能提供的收入规模就会大大缩小。

　　研究者常用美国的数据来说明房产税在地方税收收入中的地位。的确，在早期的美国，房产税在整个国家税收收入体系中占据重要地位。但是，随着经济社会条件的变化，个人所得税已经成为美国财政的主要收入来源。美国州政府的主要收入靠的是销售税。与中国地方税收收入有可比性的是州和地方税收收入。即使美国式的征税方式在中国成为现实，房产税也难以成为中国省级和以下各级政府的税收收入的主体。

　　换个角度来看，不从税收收入，而从省级和以下各级政府支出规模来看，房产税要成为地方的主体税种，那么房产税就必须脱胎换骨，从年收入千亿元左右增加到上万亿元甚至更多。否则房产税怎么也说不上是地方主体税种。这显然是难以做到的。因此，要解决地方主体税种的问题，更为根本的做法是加快分税制财政体制改革的步伐，适当增加地方财权和财力。营业税改征增值税改革之后，加大地方政府的增值税税收分享比例是更为现实的选择。

　　话题二：借债度日能否持续?

　　举债是地方政府面对财力捉襟见肘时通常的做法。除了中央代发和部分地方试点自行发债外，地方政府还通过融资平台公司等举借了规模相当可观的债务。这是否会引发系统性风险?已经债台高筑的地方政府还能否继续背债?

　　全国政协委员、辽宁省沈阳市政协主席刘雅琴：如何规范地方债的管理、防范地方债可能形成的债务风险，是我国当前经济工作的重要议题之一。截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府的政府性债务达10.7万亿元。地方债审计反映出的问题是，地方债的债务率过高，偿债依赖于“土地财政”使房地产市场调控难度增加，举债过程和方式缺乏约束和规范，并且还可能存在隐性债务使规模难于控制。

　　全国政协委员、财政部财科所所长贾康：地方债整体的方向是要往阳光融资方向发展，现在在自主发债方面不是有四个地方在试点吗?这就代表了方向，自主发债是以后阳光融资的基本形式。过去的隐性负债约束性很不好，不利于风险防范，透明度没有，规范性也没有，所以一旦出了事情必须要救火，现在的发展方向应该是让他们把这些事情都摆在明面上说，属于阳光融资，以后的方向是自主发行面的扩大。自主发债现在还带有财政部代理还本付息，我们觉得以后可能也要淡化，关键就是其他约束条件，全透明的、有约束力的程序要逐渐建立起来，靠制度规范，使得地方债发挥应有的作用，同时防范其风险。

　　中国社科院财经院财政研究室主任杨志勇：全国来看，我国的政府性债务存量不会有什么问题，与全国财政收入和中国经济总量相比，审计署披露的逾10.7万亿地方政府性债务加上中央财政国债余额，尚不足以导致全国性财政危机和系统性宏观风险。况且，10 .7万亿的地方政府性债务中，不是所有都要还。当然，不会产生整体性危机，并不意味着地方债就不存在风险，局部地方、局部行业也不排除出现问题的可能。现在展期等做法就是不期望对金融市场、地方财政信任状况等有些不好的冲击，避免一些局部风险。

　　地方自行发债试点是对分税制的完善，在短期内也有利于应对债务风险。不过，不管是对平台债展期还是地方自行发债乃至之后的地方自主发债都只是“缓兵之计”，只是暂时缓解了地方财政吃紧的问题，因为这些债务最终都是要还的。所以，适当扩大地方财权和财力才有可能保证地方财政的可持续性。要调整中央和地方的财权和财力分配格局，改革分税制财政体制是大势所趋。地方政府应该有更多的税权，尤其是提高在“大税种”上的分成比例。否则即使地方政府获得自主发债权也无济于事。

　　话题三：转移支付制度改革从何处破题?

　　1994年分税制改革后，引入了转移支付制度。2009年起，中央对地方的转移支付简化为一般性转移支付、专项转移支付两类。其中，一般性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出，由地方统筹安排。

　　全国政协常务委员、湖北省政协副主席郑楚光：目前的转移支付制度需要改善。一是既定原则加剧了地区间财力差异，“存量不动”的原则性规定，实际上将地区间财力的差距固化了;二是结构安排不合理，具有均等化作用的一般转移支付比例偏低。

　　完善转移支付制度是完善分税制财政体制的核心内容。建立规范的财政转移支付制度的最终目标是实现全国各地的公共服务水平的均等化，加大经济发展的力度，提高使用效率。因此，实行以纵向转移支付为主、纵横交错的转移支付制度，应该调整结构、压缩规模。另外，要改变目前的税收返还办法，加大向落后地区的资金转移支付力度，使落后地区具备一种能够快速发展的能力，推进各地区的协调发展，进而实现综合国力的提高，达到共同富裕的目的。

　　全国人大代表、杭州娃哈哈集团有限公司董事长兼总经理宗庆后：目前中央、地方财政收入的分配过程中，中央分配的过多。尽管中央又通过转移支付将部分收入再分配给地方，但这种转移支付的分配机制并不合理：一是集中收取再转移支付的方式增加了运行成本;二是造成了“跑部钱进”;三是容易导致地方政府在财政收入不足的情况下擅自加收各种名目的税费。因此建议，一是合理安排中央与地方财政收入的分配机制，将事权与财权相统一，即要求地方做什么事、需要多少财力就直接留给地方多少财政收入，改变财政收入中央政府先收后拨的现状;二是对地方政府的考核应着重关注财政收支平衡问题，鼓励经济落后地区着力于发展经济;三是将增加税费的权力集中统一到中央政府，地方政府不得随意开征，但可以将减免税费的权利下放到地方，这样更有利于地方经济的自主发展。

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